2016年是“十三五”規(guī)劃開局之年，也是實施食品安全戰(zhàn)略的關鍵節(jié)點。習近平總書記強調，加快完善統(tǒng)一權威的監(jiān)管體制和制度，落實“四個最嚴”的要求，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。新時期食品安全工作要以深化監(jiān)管體制改革為抓手，助推食品產業(yè)供給側結構性改革，持續(xù)提升食品安全現(xiàn)代化治理能力。在此筆者有兩點建議：
一是完善統(tǒng)一權威的監(jiān)管體制。
體制是機構設置、人員編制和權責關系等組織制度的總稱，本質上是一種資源配置方式。新一輪食品藥品監(jiān)管機構改革通過整合職能、下沉資源、強化監(jiān)管，旨在構建統(tǒng)一權威的監(jiān)管機構。然而出于種種原因，許多地方將工商、質監(jiān)、食藥等部門成建制整合為市場監(jiān)管局。這一做法表面上增加了人力、財力等監(jiān)管資源，實際監(jiān)管能力并未提升。尤其是專業(yè)監(jiān)管被綜合執(zhí)法沖淡后，各地食品藥品監(jiān)管業(yè)務量持續(xù)下降。
筆者統(tǒng)計了近年全國查處食品藥品案件數(shù)量，發(fā)現(xiàn)2012年為40萬件，2013年機構改革后為38.7萬件，2014年降至34萬件，2015年進一步降至33萬件，這顯然與問題導向的監(jiān)管理念相去甚遠。
“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，要求食品安全保障水平有本質提升。監(jiān)管體制是食品安全戰(zhàn)略的載體，要真正釋放體制改革紅利，必須嚴格按照中央既定精神獨立設置食藥監(jiān)管機構。綜合設置市場監(jiān)管機構的地方，要進一步收縮一般市場秩序管理職能，根據(jù)國務院要求將食品安全作為綜合執(zhí)法首要職責。應當秉持“最小折騰，最大完善”的原則，將各地市場監(jiān)督管理局統(tǒng)一更名為食品藥品監(jiān)督管理局，實現(xiàn)簡政放權和加強監(jiān)管的有機結合。健全從中央到地方直至基層的食品安全監(jiān)管機構，實現(xiàn)職能統(tǒng)一、機構統(tǒng)一，維護食品安全監(jiān)管工作的專業(yè)性和系統(tǒng)性。強化地方政府對食品安全負總責的責任體系，發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調作用，明確食安委各成員單位職責分工，調動農業(yè)、衛(wèi)生、公安等部門食品安全工作積極性。同時鼓勵有條件的地方學習環(huán)保部門經驗，試點食品藥品監(jiān)管省以下垂直管理體制，調整人、財、物管理權限，解決市場分割和地方保護問題。
在縱向體制改革基礎上，探索推進橫向分區(qū)域配置監(jiān)管資源。我國城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經濟社會發(fā)展巨大差異，決定了食品安全風險主要類型不同，監(jiān)管資源不能“撒胡椒面”?？筛鶕?jù)產業(yè)發(fā)展與監(jiān)管資源的匹配程度并結合“一帶一路”、三大經濟發(fā)展區(qū)域，將全國31個省級行政區(qū)域劃分為不同監(jiān)管功能區(qū)，通過設置區(qū)域性監(jiān)管派出機構協(xié)調區(qū)域內監(jiān)管事務，開展飛行檢查，辦理重大案件。
二是打造職業(yè)化檢查員隊伍。
我國是食品產業(yè)大國而非強國，農業(yè)和食品工業(yè)基礎系統(tǒng)性薄弱。全國有1100多萬獲證的食品生產經營者，監(jiān)管人員約25萬，其中專業(yè)人員比例不足50%，大產業(yè)和弱監(jiān)管的結構性矛盾突出。當前地方監(jiān)管部門仍以“運動式”檢查為主，實際效果多依賴監(jiān)管人員個體水平，缺乏技術含量高、靶向性強的專業(yè)手段，一些系統(tǒng)性風險和跨領域問題難以被發(fā)現(xiàn)。
筆者分析了三個縣級食品藥品監(jiān)督管理局2015年食品安全監(jiān)管檢查工作構成，其中行政許可現(xiàn)場核查占30%，各類專項檢查占35%，處理投訴舉報占10%，日常監(jiān)督檢查和監(jiān)督抽檢占25%。由于工作精力所限，日常監(jiān)督檢查通常缺乏深入細致全面的排查，發(fā)現(xiàn)風險主要集中在證照、進貨查驗、標簽標識、過保質期等面上問題，關鍵風險點如非法添加、微生物超標反而被遺漏。與此同時，“上下一般粗”的機構設置使得各級監(jiān)管部門職能缺乏差異性，實踐中帶來職責模糊。
強大的監(jiān)管與強大的產業(yè)相互支撐。隨著供給側結構性改革推動食品產業(yè)轉型升級，專業(yè)監(jiān)管能力必須與產業(yè)素質同步提升。必須建立職業(yè)化檢查員隊伍，前瞻性地研究制定與食品安全監(jiān)管工作特點相適應的技術職務體系，與行政職務體系并行。可參照法官、檢察官的做法，將檢查員分為初級、中級、高級、專家級等職級。不具備相應知識和能力的，依法不得從事食品安全檢查和執(zhí)法工作。實施以現(xiàn)場檢查為主的監(jiān)管方式，推動監(jiān)管力量下沉，逐步實現(xiàn)各級食藥監(jiān)管部門“全員檢查、全員執(zhí)法”。
在此基礎上應科學劃分監(jiān)管事權，省級食藥監(jiān)管部門負責組織高級以上檢查員開展食品生產企業(yè)檢查；市縣級食藥監(jiān)管部門負責開展食品流通、餐飲企業(yè)檢查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機構負責開展小作坊、小攤販、小餐飲檢查。
（作者系國家行政學院副教授）
