近年來，全國食品安全形勢持續(xù)向好，但是因食品安全風險點多、監(jiān)管難度大，當前的食品安全工作依然面臨諸多的困難與挑戰(zhàn)。不可否認的是在巨大利益的驅(qū)動下，許多企業(yè)的不法行為屢禁不止。以今年央視“3·15晚會”曝光的“土坑酸菜”事件為例，涉事企業(yè)此前就曾因違反食品安全法，被當?shù)厥袌霰O(jiān)督管理部門實施過行政處罰。那么，公眾不禁要問：為什么已有“前科”的企業(yè)依然繼續(xù)違法生產(chǎn)？食品安全監(jiān)管方式如何能夠創(chuàng)新和完善？企業(yè)如何能夠為食品安全作出努力？
對于此類問題的思考與解答亦推動了中國近十余年來食品安全監(jiān)管體制的完善，從健全立法到組建權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)，從嚴刑峻法、提高威懾到發(fā)揮多方主體作用、實現(xiàn)社會共治格局，漸次形成了統(tǒng)一領導、分工負責、分級管理的監(jiān)管體制。其中，對不法行為的行政處罰發(fā)揮了重要作用。與2009年舊法相比，2015年修訂的食品安全法明顯加大了對違法行為的處罰力度，如舊法規(guī)定“違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。”而新法則規(guī)定：“違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。”這一思路在理論上被稱為威懾模式，即食品安全違法行為給公眾帶來嚴重損害，除懲治違法者外，對于潛在的違法者實施阻嚇、避免危害，亦是行政監(jiān)管的目標。
加大行政處罰效果明顯，然而，威懾模式亦存在著不足之處。2015年修訂的食品安全法第124條罰款的起限由原來2000元提高到5萬元，5萬元的處罰盡管有充足的威懾，但小攤販卻因本小利薄無法承受處罰，導致基層執(zhí)法人員束手無策。同時，限于不足的行政資源，監(jiān)管機關無法全面對大中型企業(yè)展開檢查，運動式執(zhí)法或者選擇性執(zhí)法便成為常策，對行政監(jiān)管如何提升效能，如何促進合規(guī)以及合規(guī)行為如何影響監(jiān)管力量分配的問題均付之闕如。實踐中往往簡單地“一罰了之”，那些受到行政處罰的企業(yè)并不需要在建章立制、防范違規(guī)行為作出實質(zhì)性改變，甚至將繳納罰款作為對違法行為支付的代價。正是這些原因，一些曾經(jīng)受到過行政處罰的企業(yè)為追求極高的違法利潤，持續(xù)不斷地鋌而走險，行政監(jiān)管應有的威懾大打折扣。如何有效展開和實施威懾，值得進一步思考。
食品安全監(jiān)管應當被視為系統(tǒng)工程來對待，既要嚴厲處罰，更要建立多元主體參與且長遠的合規(guī)機制。就監(jiān)管機關而言，既要通過正式的監(jiān)管措施促進企業(yè)合規(guī)，而且還要通過一系列非正式方式，包括建議、說服以及協(xié)商等激勵遵從。這種做法與威懾模式相對應，被稱為合規(guī)模式，即監(jiān)管機關要持續(xù)教育、規(guī)勸被監(jiān)管者，要求他們遵從法律。這一模式一改被監(jiān)管者的被動地位，以監(jiān)管激勵提升企業(yè)的回應性。各國監(jiān)管機關往往會因勢利導，采取不同的模式，進而提升監(jiān)管效能?，F(xiàn)階段，監(jiān)管機關應借助大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化手段分類分級對食品企業(yè)進行動態(tài)監(jiān)管，對有“前科”且被要求多次整改的企業(yè)，要加大檢查頻次，利用信用懲戒等方式提升合規(guī)率。國家市場監(jiān)管總局發(fā)布的《關于推進企業(yè)信用風險分類管理進一步提升監(jiān)管效能的意見》，為今后建立以信用為基礎的新型監(jiān)管機制指明了發(fā)展路徑。而就企業(yè)合規(guī)而言，“有效的合規(guī)計劃及其實施的程度被認為是衡量一個企業(yè)是否應受懲罰的合理標準。”要展開自我監(jiān)管的策略，以行政監(jiān)管為契機，逐步淘汰不規(guī)范、不安全、不衛(wèi)生的生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)而研發(fā)、采用科學、可檢測的生產(chǎn)經(jīng)營方式。
當前，如何將行政監(jiān)管的壓力真正轉(zhuǎn)化為企業(yè)建立合規(guī)計劃的內(nèi)在動力，亟待解決。對此，應當以行政監(jiān)管與企業(yè)合規(guī)共同推進為策略，強調(diào)多種監(jiān)管方式的運用、發(fā)揮多元主體的作用（如第三方合規(guī)機構(gòu)），使監(jiān)管和合規(guī)持續(xù)互動，以合規(guī)為目標，以風險防控彌補行政處罰的不足，方能化解前述行政監(jiān)管有限性的問題，全面激勵企業(yè)遵從法律、強化企業(yè)的責任觀念。
總之，食品安全監(jiān)管是一項長期而艱巨的任務，每天都有著大量的食品上市供應，食品與環(huán)境、農(nóng)業(yè)耕作、生產(chǎn)工藝等相關聯(lián)，潛在風險隨時存在。對于食品安全事件，不能僅僅采取行政處罰的監(jiān)管方式，還要從社會共治的視角，探討政府、企業(yè)等主體各自的責任，從監(jiān)管與合規(guī)良性互動出發(fā)，進一步創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管方式，堵塞漏洞、補齊短板，推進食品安全領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
?。ㄗ髡呦抵猩酱髮W法學院教授、博士生導師，中國市場監(jiān)督管理學會理事）
