29日，全國人大常委會(huì)建議將食品安全作為“國家安全”的組成部分，加大對(duì)違反食品安全行為的懲處力度。鼓勵(lì)新聞媒體的監(jiān)督，及時(shí)揭露食品安全事件。全國人大副委員長路甬祥稱企業(yè)誠信道德低下是食品安全事件不斷發(fā)生的重要原因。(6月30日《新京報(bào)》)
食品安全關(guān)系民生幸福，關(guān)系百姓安康，關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全，更關(guān)系國家安全。目前，食品安全問題之所以層出不窮，總是無法得到應(yīng)有的監(jiān)管，是因?yàn)楸O(jiān)管部門仍然采取一種“就事論是”的監(jiān)管方式，盯著出事企業(yè)，抓著問題食品，卻忽視了對(duì)食品行業(yè)整體的監(jiān)管，難免陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的“疲于奔命”。食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展因食品安全問題倍受重創(chuàng)，打擊的是剛剛嶄露頭角的國內(nèi)品牌，損壞的是苦心經(jīng)營的企業(yè)聲譽(yù)，制約的是行業(yè)整體的創(chuàng)新進(jìn)步，拖累的是國家的經(jīng)濟(jì)安全。將食品安全納入國家安全組成部分，強(qiáng)化政府部門的監(jiān)管環(huán)節(jié)特別重要和必要。
對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)來說，食品產(chǎn)業(yè)始終是重要的支柱產(chǎn)業(yè)之一。據(jù)報(bào)道，我國的食品制造業(yè)近年來取得了明顯進(jìn)步，已形成規(guī)模并步入發(fā)展新起點(diǎn)，具有推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力。然而，伴隨著食品行業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，食品質(zhì)量問題也層出不窮，不僅僅是一個(gè)個(gè)企業(yè)，而且是整個(gè)食品行業(yè)。最顯著的實(shí)例，三聚氰胺一經(jīng)媒體曝光，三鹿集團(tuán)應(yīng)聲倒下，國內(nèi)奶粉業(yè)也遭受重創(chuàng)。時(shí)至今日，人們對(duì)國內(nèi)奶粉業(yè)仍舊信心不足，這給了洋奶粉可趁之機(jī)，大舉占領(lǐng)中國市場。將食品安全納入國家安全組成部分的高度，這要求政府監(jiān)管部門必須保持對(duì)國家安全高度負(fù)責(zé)任的態(tài)度和方法，強(qiáng)化對(duì)食品產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，保衛(wèi)食品行業(yè)健康、有序發(fā)展的命脈。
將食品安全納入國家安全，要求政府食品監(jiān)管部門必須從長遠(yuǎn)的布局著力，把食品安全問題上升到保證國家經(jīng)濟(jì)安全的高度來進(jìn)行職能的細(xì)分，靠日常監(jiān)管而不是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法來提升經(jīng)濟(jì)安全的保險(xiǎn)系數(shù)。目前，我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評(píng)估基礎(chǔ)薄弱、能力不足，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)還不適應(yīng)監(jiān)管工作的要求。加快食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警的構(gòu)建，既可以進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評(píng)估能力和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立監(jiān)測資源和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，盡快解決有些食品無標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，進(jìn)一步提升我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測水平，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。也可以從食品行業(yè)的特殊性入手，把監(jiān)管的著眼點(diǎn)放在事前控制上，而不是放在“亡羊補(bǔ)牢”上，變被動(dòng)式監(jiān)管為主動(dòng)式監(jiān)管，變事后監(jiān)管為事前監(jiān)管，把食品安全問題消滅在萌芽狀態(tài)。
做好政府食品監(jiān)管能力的提升，必須解決食品安全分段監(jiān)管的問題。在實(shí)際監(jiān)管工作中監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白同時(shí)存在，一些地方在發(fā)生問題后甚至出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，食品安全綜合協(xié)調(diào)的體制機(jī)制尚未理順，如各地方食品安全辦公室設(shè)置不一、權(quán)限不一，尚不能有效發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用，十幾頂大蓋帽管不住食品安全的問題倍受公眾的詬病。將食品安全納入國家安全，必須建立信息共享的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法監(jiān)管合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門之間的有效合作。通過對(duì)大案要案的查處，對(duì)監(jiān)管漏洞及時(shí)“打補(bǔ)丁”，并追根溯源從源頭為食品安全筑起堅(jiān)固的“堤壩”。另外，對(duì)地方政府“護(hù)犢子”的做法也要大膽問責(zé)，保證國家對(duì)于食品安全管理的方針、政策及時(shí)、準(zhǔn)確地落實(shí)到位。
政府食品監(jiān)管部門是確保食品安全的“龍頭”，欲想管食品安全問題，必先管政府食品監(jiān)管部門。只有對(duì)政府食品監(jiān)管的全方位、全過程、全程序的考核、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，注重日常監(jiān)管、全程監(jiān)管和綜合監(jiān)管，逐步建立科學(xué)有效的長效管理機(jī)制。把政府食品監(jiān)管部門置于法律、制度和全民的監(jiān)管之下，確保監(jiān)管環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)扣緊、不留漏洞、不留后手，將食品安全納入國家安全的建議才會(huì)落到實(shí)處。
食品安全,認(rèn)識(shí)論要加方法論
王懷勇
在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下,單純地加強(qiáng)政府監(jiān)管已不是改革的首選,保障食品安全的關(guān)鍵不僅要在管制措施上加以完善,更應(yīng)當(dāng)健全管制程序,建立起政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)監(jiān)督互動(dòng)的新型治理機(jī)制
全國人大常委會(huì)組成人員審議食品安全法執(zhí)法檢查報(bào)告,常委會(huì)組成人員建議把食品安全作為“國家安全”的組成部分,認(rèn)為其重要性不亞于金融安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全;加大對(duì)違反食品安全行為的懲處力度,以法治的方式維護(hù)公民的“食品安全權(quán)”,充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用,鼓勵(lì)全社會(huì)共同參與食品安全監(jiān)督(6月30日新華網(wǎng))。
把食品安全提升到“國家安全”的高度來對(duì)待,表明了立法者對(duì)食品安全的高度重視,值得擁護(hù)。但這只是從認(rèn)識(shí)論的角度來看的,食品安全問題更重要的還是要在認(rèn)識(shí)論的指導(dǎo)下,從方法論的角度去解決。
在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下,單純地加強(qiáng)政府監(jiān)管已不是改革的首選,保障食品安全的關(guān)鍵不僅要在管制措施上加以完善,更應(yīng)當(dāng)健全管制程序,建立起政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)監(jiān)督互動(dòng)的新型治理機(jī)制,從而在法律框架內(nèi)預(yù)防和化解食品安全風(fēng)險(xiǎn)。
在整體框架設(shè)計(jì)上,為了確保食品領(lǐng)域管制機(jī)構(gòu)所擁有的行政權(quán)力不被濫用以及保證管制行為的高效與公平,我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步公開管制的設(shè)立程序,明晰管制的標(biāo)準(zhǔn),簡化管制的手續(xù),限制自由裁量權(quán),從管制產(chǎn)生的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的規(guī)范與制約,引導(dǎo)管制權(quán)力沿循法制軌道合理運(yùn)行。具體而言:
首先,建立政府食品安全信息施效的“謀”、“斷”、“行”分離機(jī)制。一方面,我國應(yīng)當(dāng)吸收食品安全領(lǐng)域各方面的專家,成立專門的智囊機(jī)構(gòu),以科學(xué)的眼光、集體的智慧為政府?dāng)M定食品安全政策提供咨詢服務(wù),以避免政府管制政策的隨意性和主觀性。
另一方面,政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的實(shí)際情況,在綜合科學(xué)意見以及參考相關(guān)政策的基礎(chǔ)上確定管制策略,從而保證決策能夠兼具科學(xué)性和可操作性。同時(shí),政府雖然為保障和提升公共利益而存在,但由于其組成人員仍是自私自利的“經(jīng)濟(jì)人”,他們對(duì)利益最大化的追求使政府無法擺脫自身的局限性。因此,決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須依法獨(dú)立行使職權(quán),以防止出現(xiàn)決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)重疊時(shí)因執(zhí)行利益的誘惑而導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)無法公正作出決策的情形。
其次,加強(qiáng)對(duì)管制權(quán)力配置的監(jiān)督。由于我國政府管制中還存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的不合理殘余,管制者仍未徹底貫徹“有限政府”、“適度干預(yù)”等現(xiàn)代政府理念,因此,權(quán)力尋租現(xiàn)象屢禁不止。如鄭州先后私設(shè)“饅頭辦”、“西瓜辦”,通過形形色色的許可證、通行證進(jìn)行不合理收費(fèi),結(jié)果造成地下“黑饅頭”、“黑西瓜”愈演愈烈,這便是管制權(quán)力配置缺乏監(jiān)督的集中體現(xiàn)。
就我國的食品安全管制領(lǐng)域來看,亟須完善的有以下三個(gè)方面:一是強(qiáng)化對(duì)立法機(jī)構(gòu)立法權(quán)的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)抽象行政行為的審查,以實(shí)現(xiàn)對(duì)于立法機(jī)關(guān)立法權(quán)的監(jiān)督,確保被執(zhí)行的法律具有高度正當(dāng)性;二是強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)明確管制機(jī)構(gòu)各自的職權(quán)范圍,加強(qiáng)執(zhí)法部門間的通力協(xié)作,限制管制部門的規(guī)模;三是強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督職能。由于公益訴訟機(jī)制至今仍未建立,集團(tuán)訴訟機(jī)制也有待完善,許多社會(huì)公益性案件至今難以尋求司法救濟(jì)。在沒有相應(yīng)訴訟制度保障的情況下,受害人面對(duì)高額的訴訟費(fèi)用、繁瑣的訴訟程序、低概率的勝訴可能,只能望而卻步?？梢韵胂?缺失了訴訟、仲裁、小額法庭等救濟(jì)途徑,片面倚重行政機(jī)制的食品安全社會(huì)性管制只能是“瘸腿”的非健康管制。因而,除了健全和完善現(xiàn)有的訴訟制度外,還可以嘗試建立公益訴訟制度和小額訴訟制度,將食品安全引起的民事糾紛納入司法軌道,保障受害人的權(quán)利獲得實(shí)現(xiàn),并可以同時(shí)為我國積累食品安全訴訟案件的司法經(jīng)驗(yàn)。
最后,充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。社會(huì)監(jiān)督是來源于國家以外的一種公共力量,在保障食品安全的過程中具有不可替代的重要作用。食品安全的社會(huì)性管制應(yīng)當(dāng)是以政府決策為中心,輔之以研究、決策、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)的有機(jī)整體。雖然決策權(quán)集中于行政機(jī)關(guān)手中,但社會(huì)公眾或組織有權(quán)通過一定的程序或途徑參與同自身、社會(huì)和國家利益有關(guān)的決策與管理活動(dòng)。也就是說,凡是涉及食品安全內(nèi)容的干預(yù)決策,其過程都應(yīng)該公開化和透明化,賦予社會(huì)公眾以充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)意見和意見受尊重的權(quán)利。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)明確公眾參與的方式,尤其注意建立弱者群體的利益表達(dá)機(jī)制。
可以做如下制度安排:一是要確認(rèn)公眾的食品安全監(jiān)管范圍并建立有效的受理制度。我國執(zhí)行食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)多元且復(fù)雜,為了保證種植、采購、運(yùn)輸、貯存、生活、銷售等整個(gè)食品鏈條的安全,應(yīng)當(dāng)依法確定所有食品監(jiān)管主體都能成為公眾舉報(bào)的對(duì)象,接受社會(huì)公眾的全面監(jiān)督。特別是新聞媒體應(yīng)增強(qiáng)監(jiān)督的獨(dú)立性,拓展對(duì)企業(yè)及政府相關(guān)部門的監(jiān)督領(lǐng)域,以防止政府管制者被企業(yè)“俘虜”;二是要建立多樣化的食品安全監(jiān)管參與機(jī)制?，F(xiàn)代信息技術(shù)具有高速、便捷、安全等優(yōu)點(diǎn),以此為手段,不僅能保障信息的快速交流,更能大大降低行政成本,節(jié)約行政資源;三是要建立法律保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)制度,鼓勵(lì)并獎(jiǎng)勵(lì)廣大群眾舉報(bào)食品安全違法活動(dòng)的行為,以便相關(guān)部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全問題,將食品安全風(fēng)險(xiǎn)盡可能降低。
