摘要：據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布，2013年我國(guó)糧食總產(chǎn)量突破6億噸，實(shí)現(xiàn)“十一連增”。然而，繼續(xù)確保國(guó)家糧食安全還面臨需求不平衡、水土資源趨緊、糧質(zhì)退化等諸多挑戰(zhàn)。專家呼吁，應(yīng)樹立新型國(guó)家糧食安全觀，妥善處理糧食數(shù)量與質(zhì)量、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力與可持續(xù)發(fā)展能力、挖掘國(guó)內(nèi)生產(chǎn)潛力與積極利用國(guó)外市場(chǎng)的關(guān)系，加快構(gòu)建高效、開放、可持續(xù)的國(guó)家糧食安全保障體系?；?/span>此，本文從生態(tài)環(huán)境、科技應(yīng)用、區(qū)域布局、法律保障、應(yīng)急預(yù)警等方面著眼，探討糧食安全長(zhǎng)效機(jī)制、保障機(jī)制、預(yù)警機(jī)制三大機(jī)制架構(gòu)。
關(guān)鍵詞：糧食安全 機(jī)制建設(shè)
Established three mechanisms to build a sustainable development strategy for food security
Ma Xinyu Ma Lin
（Puyang grain and oil guality testing center,Puyang,Henan 457000）
Abstract: According to the National Bureau of Statistics, in 2013 China's grain output exceeded 600 million tons, "Eleventh even increase." However, to continue to ensure national food security also faces demand imbalance, water and soil resources tight, grain quality degradation, and many other challenges. Experts call should establish a new concept of national food security, proper handling of food quantity and quality, to improve agricultural production capacity and capacity for sustainable development, and tap the potential of the relationship between domestic production and active use of foreign markets, accelerate the construction of efficient, open and sustainable national food security system. based on this, in terms of the environment, science and technology applications, regional distribution, legal protection, emergency response and early warning in mind, to explore long-term food security mechanism, security mechanism, the three major institutional architecture of early warning mechanisms.
Key words: food safety ,Building mechanisms
2013年初，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)家糧食局糧食科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)指出：要做好“廣積糧、積好糧、好積糧”三篇文章：廣積糧，就是要著力穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和提高糧食綜合生產(chǎn)能力；積好糧，就是要適應(yīng)人民生活水平提高和消費(fèi)升級(jí)，增加優(yōu)質(zhì)糧油的產(chǎn)量和儲(chǔ)備；好積糧，就是要改善儲(chǔ)運(yùn)條件，減少產(chǎn)后損失，健全市場(chǎng)體系，保證能及時(shí)調(diào)到需要的地方、調(diào)到困難群眾手中。
要做好這三篇文章，就要確立糧食安全在國(guó)家安全戰(zhàn)略中的地位，始終把糧食安全定格為國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，進(jìn)而以國(guó)家安全戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)糧食安全戰(zhàn)略，籌劃以“三大機(jī)制”建設(shè)構(gòu)筑糧食安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
1. 確立科學(xué)發(fā)展方式，提高綜合生產(chǎn)能力，建立糧食安全長(zhǎng)效機(jī)制。
目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式還存在一系列與糧食增產(chǎn)不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)。例如，土地利用方式粗放，水利基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，一家一戶的生產(chǎn)組織方式落后，糧食流通體系滯后，科技支撐能力不足等等。因此，必須確立科學(xué)有效的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，為加強(qiáng)糧食供給能力建設(shè)提供重要保證。
1.1保護(hù)水土資源，鞏固糧食安全基礎(chǔ)。
水資源和耕地資源是糧食發(fā)展最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資源，是保障糧食可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。所以，建立耕地、水資源保護(hù)和有效利用的長(zhǎng)效機(jī)制，就成為了我國(guó)未來(lái)確保糧食安全的第一要素。
以保護(hù)耕地資源為例。擁有足夠種糧的土地是中國(guó)糧食安全的生命線。國(guó)家的耕地保護(hù)工作就是“開源節(jié)流”，一方面就是控制耕地的減少，另一方面就是開發(fā)整理補(bǔ)充新的耕地。要控制耕地的減少，就應(yīng)該堅(jiān)定不移貫徹不以單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為最大目標(biāo)的指導(dǎo)思想，在全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立耕地資源保護(hù)區(qū)，對(duì)優(yōu)質(zhì)良田采取強(qiáng)制保護(hù)措施，嚴(yán)格控制甚至杜絕非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的審批和占用，在制度上保證用于糧食生產(chǎn)的可耕地?cái)?shù)量。因此，只要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和土地利用方式，走出一條節(jié)約、集約、高效的新路，耕地能保護(hù)好，建設(shè)也會(huì)有保障，耕地保護(hù)工作中的占補(bǔ)“兩難”就會(huì)變成“雙贏”。
1.2保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高糧食質(zhì)量。
糧食安全不僅是數(shù)量上的安全，更是質(zhì)量上的安全。在農(nóng)業(yè)科技沒(méi)有重大突破的情況下，糧食單產(chǎn)持續(xù)提高難度加大，因此確保“入囤”糧食的質(zhì)量安全就顯得十分迫切。必須牢固樹立“寓糧于源”的長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)戰(zhàn)略思想，從源頭上保護(hù)糧食資源和生態(tài)安全，一方面確保糧食種植環(huán)境的安全系數(shù)，以國(guó)家糧食法律法規(guī)和政策為武器，規(guī)范糧食產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、市場(chǎng)準(zhǔn)入等制度，建立糧食質(zhì)量衛(wèi)生生態(tài)體系，開發(fā)綠色種植環(huán)境，最大限度地減少種植環(huán)境污染，維持生態(tài)平衡，改善生態(tài)環(huán)境；另一方面必須建立糧食質(zhì)量控制體系，把糧食質(zhì)量監(jiān)管與檢測(cè)貫穿于糧食生產(chǎn)、收購(gòu)、銷售、儲(chǔ)運(yùn)、加工的全過(guò)程，充分發(fā)揮糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用，建立完善的質(zhì)量信息社會(huì)化監(jiān)督體系和食品安全預(yù)警系統(tǒng)，正確引導(dǎo)糧食種植、經(jīng)營(yíng)與消費(fèi)，嚴(yán)防糧油及其產(chǎn)品的不安全事故的發(fā)生，逐步實(shí)現(xiàn)糧食經(jīng)濟(jì)的“包容性”發(fā)展方式。
另外，要積極吸收美國(guó)、歐盟、加拿大和澳大利亞等世界主要糧食出口大國(guó)在糧食質(zhì)量控制方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，建立和完善糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)管理制度，努力構(gòu)建從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程綠色無(wú)公害產(chǎn)業(yè)鏈，建立起一套完善的質(zhì)量保證體系。
1.3加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的有利條件。
加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是農(nóng)田水利、農(nóng)村道路、防災(zāi)抗災(zāi)等設(shè)施建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)的充分條件。一是進(jìn)行小型農(nóng)田水利建設(shè)，發(fā)展節(jié)水灌溉，推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，探索非經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村水利工程管理體制改革辦法；搞好節(jié)水灌溉示范，引導(dǎo)農(nóng)民積極采用節(jié)水設(shè)備和技術(shù)。二是加強(qiáng)耕地保護(hù)和土壤改良。擴(kuò)大實(shí)施山洪災(zāi)害防 治試點(diǎn)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作；實(shí)施耕地保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)，建立和完善土地違法違規(guī)案件查處協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)控制建設(shè)占用耕地和林地。三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。加強(qiáng)先進(jìn)適用、生產(chǎn)急需農(nóng)業(yè)機(jī)械的研發(fā)，完善農(nóng)業(yè)機(jī)械化稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對(duì)農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)實(shí)行減免稅，扶持發(fā)展農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社和農(nóng)機(jī)專業(yè)服務(wù)公司。穩(wěn)定糧食綜合生產(chǎn)能力基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模和水平。
要加大糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，充分挖掘農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)潛力，提升抵抗自然災(zāi)害的能力，把土地資源、水資源、氣候資源的利用最大化、科學(xué)化、可持續(xù)。
1.4推廣應(yīng)用科學(xué)技術(shù)，提高糧食單產(chǎn)能力。
“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，也只有科學(xué)技術(shù)才是推動(dòng)糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力。提高糧食單產(chǎn)主要有增加農(nóng)業(yè)要素投入和推動(dòng)科技進(jìn)步兩種途徑，在當(dāng)前糧田面積有限的前提下，糧食增產(chǎn)的唯一出路是依靠科技興農(nóng)。重點(diǎn)是增加糧食科技儲(chǔ)備能力和應(yīng)用能力，既要搞好重大技術(shù)攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)雜交稻、雜交玉米等關(guān)鍵技術(shù)的突破，又要擴(kuò)大已應(yīng)用技術(shù)推廣范圍，穩(wěn)定和健全農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)。事實(shí)上，我國(guó)僅靠推廣現(xiàn)有的成熟配套技術(shù)，提高其覆蓋面，就可使糧食產(chǎn)量獲得大幅度增長(zhǎng)。比如推廣雜交水稻、良種小麥、優(yōu)良雜交玉米組合等良種技術(shù)；科學(xué)配方施肥技術(shù)；節(jié)水灌溉技術(shù)；精墾播種、地膜覆蓋、病蟲草鼠害綜合防治技術(shù)等。經(jīng)有關(guān)方面測(cè)算，這其中的增產(chǎn)潛力，相當(dāng)于現(xiàn)有單產(chǎn)水平的1.5-3.5倍。[1]
1.5取信于民，提高糧食比較效益。
當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)比較效益普遍較低是不爭(zhēng)的事實(shí)。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)業(yè)比較效益是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的一個(gè)根本支撐點(diǎn)。
比較效益反映在糧食生產(chǎn)上，就是糧食生產(chǎn)過(guò)程中投入與產(chǎn)出間的比率。農(nóng)藥、化肥、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格和用工成本的提高，使農(nóng)民種糧積極性受到影響。尤其是當(dāng)糧食大幅增產(chǎn)豐收時(shí)，往往伴隨著糧價(jià)要下跌，農(nóng)民為了賣掉手中的糧食，只能被迫降價(jià)。一旦出現(xiàn)糧價(jià)下跌的百分比超過(guò)糧食增產(chǎn)的百分比，就出現(xiàn)增產(chǎn)不增收甚至減收的狀況，形成“谷賤傷農(nóng)”。
為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，國(guó)家需要制定保護(hù)農(nóng)民利益的干預(yù)糧食市場(chǎng)的惠農(nóng)政策。每年的中央1號(hào)文件，對(duì)小麥、稻谷主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)都是提高糧食比較效益的重要舉措。
統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，提高糧農(nóng)獲利能力。一要增加糧食生產(chǎn)投入。逐步增加公共服務(wù)投資，以減少糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。二要逐步實(shí)行不掛鉤的收入直接補(bǔ)貼制度，為糧農(nóng)提供比較穩(wěn)定的收入來(lái)源。三要發(fā)展農(nóng)村糧食加工業(yè)，延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)加工增值增收。
同時(shí)，防止種糧比較效益下降，保護(hù)農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性，必須堅(jiān)守兩個(gè)政策底線：一是糧食收購(gòu)最低保護(hù)價(jià)要穩(wěn)中有升。二是嚴(yán)格監(jiān)管流通市場(chǎng)，確保最低保護(hù)價(jià)政策落實(shí)到位，讓農(nóng)民得到看得見的實(shí)惠，取信于民。
2. 統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展，建立糧食安全保障機(jī)制。
2.1協(xié)調(diào)區(qū)域平衡關(guān)系
實(shí)施主要糧食作物區(qū)域布局戰(zhàn)略，優(yōu)先確立主要糧食作物的生產(chǎn)區(qū)域，按照耕地與水資源的空間分布、現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)能力、商品糧供給水平和未來(lái)可挖掘的潛力，把全國(guó)糧食生產(chǎn)區(qū)域劃分出優(yōu)勢(shì)主產(chǎn)區(qū)、潛力提升區(qū)、穩(wěn)固發(fā)展區(qū)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)，科學(xué)謀劃糧食生產(chǎn)力布局，梯度發(fā)展，合理布局，使糧食生產(chǎn)的各投入要素相對(duì)集中，優(yōu)化資源配置，挖掘資源潛力，降低生產(chǎn)成本，最大限度地發(fā)揮區(qū)域內(nèi)的自然資源和社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)糧食供給能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，確保區(qū)域糧食安全和國(guó)家糧食安全。
2.2完善糧食儲(chǔ)備能力
加強(qiáng)各級(jí)儲(chǔ)備糧管理，做好分類指導(dǎo)和管理。國(guó)家要在繼續(xù)穩(wěn)定做好“備戰(zhàn)備荒”儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)后備儲(chǔ)備的管理，使后備儲(chǔ)備糧越來(lái)越成為市場(chǎng)平衡的調(diào)節(jié)器和蓄水池。
要建立靈活高效的吞吐機(jī)制，優(yōu)化中央和地方儲(chǔ)備糧布局，合理確定儲(chǔ)備糧規(guī)模，優(yōu)化儲(chǔ)備糧結(jié)構(gòu)，改革儲(chǔ)備糧管理方式，以期真正發(fā)揮其對(duì)糧食市場(chǎng)及時(shí)調(diào)控的作用。進(jìn)一步深化地方儲(chǔ)備糧體系改革，落實(shí)糧食安全責(zé)任。按照省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要求，產(chǎn)區(qū)要求３個(gè)月儲(chǔ)備，銷區(qū)要求６個(gè)月儲(chǔ)備，督促地方政府落實(shí)到位。制定并完善優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間有關(guān)力量參與糧食儲(chǔ)備工作，發(fā)展農(nóng)民和社會(huì)倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮民間儲(chǔ)備重要作用，不斷培育多元化的糧食儲(chǔ)備主體，對(duì)政府糧食儲(chǔ)備進(jìn)行有效補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)政府力量與社會(huì)力量在市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)等方面的“雙贏”。
2.3提高糧食流通能力
要不斷深化糧食流通體制改革,建立高效率的流通體系，完善倉(cāng)儲(chǔ)物流體系，提高糧食周轉(zhuǎn)效率。
一是加快糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升糧食市場(chǎng)流通能力。必須加大政策扶持力度，加快糧食倉(cāng)儲(chǔ)、市場(chǎng)和物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后的現(xiàn)狀。在糧食倉(cāng)儲(chǔ)方面，要著重加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)倉(cāng)容建設(shè)和倉(cāng)庫(kù)維修改造，改善儲(chǔ)糧條件。在糧食市場(chǎng)體系建設(shè)方面，要重視發(fā)揮糧食批發(fā)市場(chǎng)的集散功能和輻射功能，加快骨干糧食批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)，形成以市場(chǎng)配置為主的糧食流通產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)加快糧食批發(fā)市場(chǎng)的信息系統(tǒng)、質(zhì)量檢測(cè)系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升市場(chǎng)整體功能。在物流體系方面，發(fā)展集倉(cāng)儲(chǔ)、批發(fā)、加工、配送“四位一體”的糧食物流中心，加快糧食物流資源的整合，積極拓展“北糧南運(yùn)”渠道，改進(jìn)散糧運(yùn)輸裝卸新技術(shù)，提高糧食流通“四散化”（散裝、散卸、散運(yùn)、散存）比例，減少糧食流通損耗，增加糧食有效供給，促進(jìn)糧食流通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
二是增強(qiáng)糧食企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提升糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力。要繼續(xù)深入推進(jìn)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)改革，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，發(fā)揮其服務(wù)國(guó)家宏觀調(diào)控和維護(hù)收購(gòu)市場(chǎng)穩(wěn)定的主導(dǎo)作用；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)多元收購(gòu)主體特別是農(nóng)村糧食經(jīng)紀(jì)人的規(guī)范管理，引導(dǎo)其有序參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)收購(gòu)市場(chǎng)活力。積極引導(dǎo)大型和特大型龍頭企業(yè)向糧食優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集聚，強(qiáng)化質(zhì)量和品牌建設(shè)，走規(guī)模化、集約化、品牌化發(fā)展之路。
三是推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域自主創(chuàng)新，提升糧食科技創(chuàng)新能力。要通過(guò)政府為引導(dǎo)、企業(yè)為主體、院所為依托的方式，大力推進(jìn)糧食科技創(chuàng)新能力建設(shè)，為現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)有力的科技支撐。要在糧食儲(chǔ)藏、物流、加工、質(zhì)檢等關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，積極自主開發(fā)和推廣應(yīng)用環(huán)保、安全、節(jié)約、高效的新技術(shù)，使糧油科技在高新技術(shù)領(lǐng)域取得產(chǎn)業(yè)化進(jìn)展。要用信息技術(shù)、生物技術(shù)指導(dǎo)糧食儲(chǔ)藏實(shí)踐，促進(jìn)儲(chǔ)糧技術(shù)方式由傳統(tǒng)向綠色生態(tài)型轉(zhuǎn)變。
2.4統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)
我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，確保糧食安全，進(jìn)口糧食只能是對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的必要補(bǔ)充，而不能危及國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且要與技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，實(shí)施進(jìn)口替代和產(chǎn)品出口戰(zhàn)略。
要在立足國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，有效利用國(guó)際市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)立足國(guó)內(nèi)、自給自足和適當(dāng)利用進(jìn)出口調(diào)劑余缺的有機(jī)結(jié)合。一要明確我國(guó)糧食國(guó)際貿(mào)易的定位。在可預(yù)見的將來(lái)，中國(guó)既不可能成為出口導(dǎo)向型的糧食生產(chǎn)大國(guó)，也不可能成為主要依靠進(jìn)口來(lái)滿足國(guó)內(nèi)需求的糧食消費(fèi)大國(guó)。這是由我國(guó)國(guó)情和國(guó)家安全所決定的。因此，“糧食自給”為基本國(guó)策。要避免糧食安全依賴國(guó)際市場(chǎng)，確立利用好兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)，發(fā)揮進(jìn)出口貿(mào)易對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)糧食供求的調(diào)節(jié)作用。二要推進(jìn)糧食貿(mào)易多元化。即逐步打破從少數(shù)幾個(gè)國(guó)家進(jìn)口糧食和我國(guó)糧食出口市場(chǎng)單一的格局，以分散風(fēng)險(xiǎn)。與部分重要產(chǎn)糧國(guó)建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)合作關(guān)系，同時(shí)，鼓勵(lì)糧食企業(yè)走出去跨國(guó)承包土地，提供直接技術(shù)援助，建立穩(wěn)固的國(guó)外糧食供給來(lái)源，增加糧食安全系數(shù)。
2.5建立健全糧食安全法律體系
從2004年以來(lái)，中央一號(hào)文件連續(xù)十年鎖定“三農(nóng)”問(wèn)題，也足以表明糧食安全問(wèn)題在國(guó)家安全和穩(wěn)定中的地位。與糧食政策的豐富相比，我國(guó)缺乏關(guān)于糧食安全的專門法律，只有《農(nóng)業(yè)法》中涉及了糧食安全問(wèn)題，國(guó)務(wù)院頒布的《糧食流通條例》也只是確立了糧食流通環(huán)節(jié)宏觀調(diào)控的框架。因此，著手構(gòu)建以《糧食安全法》為基礎(chǔ)的糧食安全法律保障體系,突出糧食生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)備等運(yùn)行主體的供求平衡與質(zhì)量安全責(zé)任，把糧食安全納入法制軌道，這是解決糧食安全問(wèn)題的關(guān)鍵和根本。
在市場(chǎng)化條件下，政府充分利用法律手段管理糧食流通，這是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍的做法。日本適應(yīng)WTO要求，出臺(tái)新糧食法，為政府管理和調(diào)控糧食提供法律依據(jù)；歐盟出臺(tái)一系列農(nóng)業(yè)和糧食法律法規(guī)，規(guī)范各成員國(guó)糧食流通，以保持共同農(nóng)業(yè)政策的統(tǒng)一性；美國(guó)對(duì)糧食的管理主要依靠法律手段，先后制定了大量的糧食法律法規(guī)；加拿大和澳大利亞同樣具有完整和健全的法律體系。這些國(guó)家的法律實(shí)踐，證明了建立健全糧食安全法律體系，一可以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持，穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn)者的收入；二可以有效地保護(hù)公眾利益；三可以在參與世界糧食貿(mào)易中保護(hù)國(guó)家及糧農(nóng)的利益。
2.6加強(qiáng)糧食政策支持
對(duì)糧食實(shí)施支持政策是世界上一些主要糧食生產(chǎn)國(guó)的主要做法。在我國(guó)完善糧食支持政策體系，必須緊緊圍繞確保國(guó)家糧食安全的基本目標(biāo)組織實(shí)施。一是規(guī)范資金支持政策。規(guī)范對(duì)糧食生產(chǎn)和流通基礎(chǔ)設(shè)施、第三方質(zhì)檢體系、產(chǎn)業(yè)化和糧食生產(chǎn)科技等方面的投入，保證糧食生產(chǎn)和流通健康發(fā)展。二是完善糧食補(bǔ)貼政策。通過(guò)對(duì)糧食種子、種植、生產(chǎn)、收購(gòu)、儲(chǔ)存、調(diào)運(yùn)等環(huán)節(jié)的專項(xiàng)補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民、收購(gòu)企業(yè)、農(nóng)資企業(yè)、地方政府的積極性，促進(jìn)現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。三是完善宏觀調(diào)控政策。通過(guò)建立有效的糧食產(chǎn)銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、儲(chǔ)備調(diào)控體系、支農(nóng)金融服務(wù)體系，逐步形成“遠(yuǎn)近結(jié)合、綜合配套、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、調(diào)控及時(shí)、保障有力”的糧食宏觀調(diào)控體系。四是完善風(fēng)險(xiǎn)支持政策。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模向主產(chǎn)區(qū)傾斜，完善主要糧食作物生產(chǎn)的保險(xiǎn)政策，加強(qiáng)農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，降低種糧風(fēng)險(xiǎn)。五是完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)保護(hù)支持政策。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)資市場(chǎng)和價(jià)格的監(jiān)管，建立農(nóng)資價(jià)格穩(wěn)定制度，降低農(nóng)資價(jià)格上漲對(duì)直接補(bǔ)貼政策的抵消效應(yīng)。[2]
3. 搭建信息平臺(tái)，促進(jìn)供求平衡，建立糧食安全預(yù)警機(jī)制。
近年來(lái)全球糧食危機(jī)、自然災(zāi)害頻發(fā)、種植生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象為我國(guó)糧食安全敲響了警鐘。為適應(yīng)糧食安全科學(xué)化決策的需要，避免和阻止單純、片面追求糧食數(shù)量增長(zhǎng)、犧牲糧食生態(tài)環(huán)境等做法的蔓延，必須建立和完善國(guó)家糧食安全預(yù)警機(jī)制，使糧油供求平衡、市場(chǎng)價(jià)格、糧食安全警情的監(jiān)測(cè)制度納入科學(xué)、規(guī)范化發(fā)展軌道，為保障國(guó)家糧食安全提供服務(wù)。
3.1建立糧食安全監(jiān)測(cè)體系
建立糧食安全監(jiān)測(cè)體系關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)“三個(gè)確保”：確保覆蓋監(jiān)測(cè)范圍，確保建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保完善監(jiān)測(cè)手段。
其一、確保監(jiān)測(cè)范圍全覆蓋。糧食安全監(jiān)測(cè)范圍包括：⑴糧食生產(chǎn)監(jiān)測(cè)——種子、土壤、生態(tài)環(huán)境等節(jié)點(diǎn)；⑵糧食流通監(jiān)測(cè)——收購(gòu)、儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)、銷售、加工等環(huán)節(jié)；⑶糧油食品質(zhì)量監(jiān)測(cè)——收獲質(zhì)量調(diào)查、品質(zhì)測(cè)報(bào)、食品衛(wèi)生等關(guān)口；⑷市場(chǎng)行情監(jiān)測(cè)——價(jià)格趨勢(shì)、潛在因素、國(guó)內(nèi)外動(dòng)向等情況；⑸糧食消費(fèi)水平監(jiān)測(cè)——人口增減流動(dòng)、區(qū)域差異、結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響等消費(fèi)指數(shù)變化。
其二、確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)全過(guò)程。一方面要建立健全糧食質(zhì)量監(jiān)管監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，確保人員、技術(shù)、編制、經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位；另一方面要全面正確履行國(guó)家賦予糧食質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管檢驗(yàn)職責(zé)，對(duì)糧食質(zhì)量衛(wèi)生情況展開全方位、立體式的監(jiān)管檢驗(yàn)。
其三、確保監(jiān)測(cè)手段更有效。必須建立起以預(yù)警指標(biāo)、信息網(wǎng)絡(luò)、信息處理、信息發(fā)布、信息反饋等子系統(tǒng)組成的糧食安全預(yù)警監(jiān)測(cè)體系，其中，預(yù)警指標(biāo)的設(shè)置是建立糧食安全預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的關(guān)鍵，因?yàn)橹挥锌茖W(xué)、合理的預(yù)警指標(biāo)，才可以正確判斷糧食的生產(chǎn)、購(gòu)銷、儲(chǔ)備、需求、價(jià)格、進(jìn)出口以及人口增減流動(dòng)、糧食浪費(fèi)等方面的動(dòng)態(tài)趨向。統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，作為本轄區(qū)糧食信息收集、整理、發(fā)布和上報(bào)的平臺(tái)，為主動(dòng)調(diào)控、及時(shí)預(yù)報(bào)預(yù)警架設(shè)暢通通道。
3.2建立糧食安全應(yīng)急體系
糧食安全應(yīng)急體系由應(yīng)急預(yù)案機(jī)制、應(yīng)急調(diào)配調(diào)運(yùn)、應(yīng)急加工供應(yīng)、應(yīng)急流通渠道、應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等部分構(gòu)成，目的是細(xì)化和完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案，健全應(yīng)急管理機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)急保障能力，做到各級(jí)政府和社會(huì)能從容應(yīng)對(duì)糧食安全的各種危機(jī)情況，需要時(shí)有糧可用、有糧可調(diào)、有糧可供。
其一、應(yīng)急預(yù)案機(jī)制健全。以《國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案》為總目標(biāo)，各級(jí)政府及相關(guān)部門制定有效的《糧食應(yīng)急預(yù)案》，確保應(yīng)急組織管理到位。
其二、應(yīng)急調(diào)配調(diào)運(yùn)高效。按行業(yè)、按職能成立調(diào)配調(diào)運(yùn)總指揮部，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一響應(yīng)。
其三、應(yīng)急加工供應(yīng)保障。采取相應(yīng)的行政干預(yù)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的舉措，合理確定應(yīng)急加工供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)，形成布局合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的糧食應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，確保就近就快提供糧源。
其四、應(yīng)急流通渠道暢通。設(shè)立應(yīng)急通道，并且保證通道暢通。關(guān)鍵是建立部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。
其五、應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)科學(xué)。在完善信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，建立技術(shù)先進(jìn)、信息共享、相互協(xié)作、利益共贏的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，科學(xué)有效地為糧食安全預(yù)警機(jī)制服務(wù)。
面對(duì)當(dāng)前我國(guó)糧食生產(chǎn)“十一連增”的“壓力”，我們應(yīng)該更多地關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的糧食安全戰(zhàn)略。在這方面，美國(guó)保障糧食安全的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。美國(guó)的國(guó)土面積和耕地面積與中國(guó)相當(dāng)，并且美國(guó)農(nóng)業(yè)一直走在世界的前列。19世紀(jì)中葉，美國(guó)聯(lián)邦政府推動(dòng)土地開墾和農(nóng)業(yè)發(fā)展。從1836至1985年，美國(guó)中西部新開墾的耕地面積約為1億公頃，大約相當(dāng)于原有耕地面積的1.6倍。糧食產(chǎn)量也隨之激增：玉米由1934至1938年期間的平均每年1061.3萬(wàn)噸，增加到1989年的1.9億噸，增加了約17倍；小麥由1934至1938年期間的平均每年389.5萬(wàn)噸，增加到1989年的5540.7萬(wàn)噸，增加了14.2倍；大豆由1934至1938年期間的平均每年23.3萬(wàn)噸，增加到1989年的5244萬(wàn)噸，增加了224倍。然而，農(nóng)業(yè)開發(fā)雖帶來(lái)了糧食“數(shù)量”的大幅度提高，同時(shí)也引起了土壤侵蝕、水資源枯竭、鹽害和水質(zhì)污染等問(wèn)題。面對(duì)這一危機(jī)，美國(guó)聯(lián)邦政府從20世紀(jì)80年代初期開始注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的調(diào)整和相關(guān)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，大規(guī)模地實(shí)施退耕還草、退耕植樹或休耕，并制訂了一系列旨在保護(hù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法規(guī)和長(zhǎng)期計(jì)劃。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，美國(guó)在嚴(yán)格控制農(nóng)藥、化肥施用劑量的同時(shí)，還發(fā)展綜合性生物防治來(lái)代替農(nóng)藥防治。至2007年，美國(guó)農(nóng)用化肥單位面積平均施用量為225公斤／公頃，中國(guó)則為434.3公斤／公頃。[3]農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化和生態(tài)環(huán)境的改善保障了美國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，成功地緩解了美國(guó)糧食安全中“質(zhì)”的危機(jī)。
國(guó)家糧食局研究員丁聲俊說(shuō)：“保障糧食安全，必須堅(jiān)持走經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境相互協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展道路，減輕和防止水源、土壤及海岸的污染，使之可持續(xù)利用。”[4]
2013年5月，習(xí)近平總書記在天津考察時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“一個(gè)國(guó)家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而才能掌握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這個(gè)大局。”
參考文獻(xiàn)
[1]劉斌,關(guān)注中國(guó)糧食安全問(wèn)題，中國(guó)糧油食品信息網(wǎng),2003.02.13.
[2]國(guó)家糧食局課題組，糧食支持政策與促進(jìn)國(guó)家糧食安全研究，經(jīng)濟(jì)管理出版社2009.11.1。
[3]丁聲俊，重視糧食安全可持續(xù)性，人民日?qǐng)?bào)，2011.05.30。
[4]陳大夫等，美國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2001（9）。
作者簡(jiǎn)介
第一作者姓名：馬心宇
英文名字：Ma xinyu
性別：男
出生年月：1965.9.10
單位：濮陽(yáng)市糧油質(zhì)檢中心（濮陽(yáng)國(guó)家糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)站）
單位英文名稱： 〔Puyang grain and oil guality testing center（The national station for grain guality monitoring in Henan Puyang）〕
職稱：高級(jí)經(jīng)濟(jì)師
行政職務(wù)：主任
專業(yè)：經(jīng)濟(jì)管理
