食品具有自身特殊的屬性，如果實施“歸并”模式，并冠以市場監(jiān)管局的帽子，恰恰弱化了食藥監(jiān)管體系的相對統(tǒng)一性、降低了專業(yè)性，今后有面臨“翻燒餅”的可能。

    食品安全是最基本的民生問題，黨的十八大后，食藥監(jiān)管體制改革是新一屆中央領導集體率先實施的改革。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中還提到，“要完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標志制度”。然而，就目前全國總體狀況而言，食藥監(jiān)管體制改革的戰(zhàn)略意圖在地方政府層面上打了折扣，改革的過渡期太長，進展與效果不甚理想。

    中央層面改革總體是順暢的，國家食藥監(jiān)總局于2013年3月正式運行。按照要求，省、市、縣三級改革原則應分別于2013年上半年、9月底和年底前完成，但從實際進程來看，各級地方政府的機構(gòu)改革普遍嚴重滯后。僅有北京、河北、山西、甘肅4個?。ㄊ校┌搭A定時間完成了省級層面改革。截至去年底，全國尚約有30%的市、50%的縣（市）未完成實際性的改革。即便樂觀估計，全國范圍內(nèi)的食藥機構(gòu)改革可能要在2015年底才能基本落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道這一基層。

    而且，地方政府在設置地方食藥監(jiān)管機構(gòu)上不同程度地打了折扣，其中以所謂“大市場”改革探索為方向，較典型的有“紡錘形”的深圳模式、“倒金字塔形”的浙江模式、“圓柱形”的天津模式。

    地方政府這些“三合一”的“大市場”改革，雖然可能有助于解決食品安全多頭管理、權(quán)責不清的頑癥，但對食品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管的決策并沒有得到全面貫徹。尤其應注意到，由于食品具有自身特殊的屬性，客觀要求監(jiān)管機構(gòu)上下協(xié)調(diào)、相對統(tǒng)一，并具有相應的專業(yè)性。如果實施“歸并”模式，并冠以市場監(jiān)管局的帽子，恰恰弱化了食藥監(jiān)管體系的相對統(tǒng)一性、降低了專業(yè)性，今后有面臨“翻燒餅”的可能。

    食品監(jiān)管改革，絕不是簡單的機構(gòu)間的合并，關(guān)鍵是有效優(yōu)化職能與配置監(jiān)管力量。簡單地“歸并”，可能將十多年來艱難建成的基層監(jiān)管體系毀于一旦。

    然而，在本輪改革中職能優(yōu)化、監(jiān)管力量配置上仍存在若干問題：職能整合參差不齊，基層監(jiān)管力量仍普遍不足、執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不高、技術(shù)資源配置難以適應新監(jiān)管需要。比如職能整合，在地方基本是以工商為班底，整合質(zhì)檢、食藥監(jiān)機構(gòu)，把工商慣用的排查、索證索票方式廣泛用于基層市場監(jiān)管，但這難以承擔食品領域的專業(yè)監(jiān)管。執(zhí)法人員隊伍的專業(yè)性也從2010年的78.2%下降到2013年的71.25%。而且，工作職能的增幅遠遠大于機構(gòu)人員編制的增幅。某地級市的一經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“三合一”整合成市場監(jiān)管局后，全局33人，僅食品安全檢查，每季度就需要抽查轄區(qū)內(nèi)42家食堂、1000多家大小餐飲，食品監(jiān)管“縱向到底”難以真正落到實處。

    另外，食品安全風險監(jiān)測點僅勉強覆蓋地市級層面，縣級層面監(jiān)測點的覆蓋面也可能不足60%，監(jiān)測食源性疾病的哨點醫(yī)院覆蓋面也存在問題，這使得地方政府難以履行對本地區(qū)食品安全負總責的責任。

    這種為機構(gòu)改革而改革的狀況在諸多地方政府已難以改變。在此情況下，我們建議，在改革未完成的市縣設置獨立監(jiān)管機構(gòu)，盡可能地避免未來很可能的“返工”。對已實施改革的地區(qū)，建議對改革狀況進行全面督查，重點督查是什么原因?qū)е赂母飮乐販?；機構(gòu)改革與職能優(yōu)化是否有效整合，改革后的食藥監(jiān)管機構(gòu)是否具有相對統(tǒng)一性；基層監(jiān)管力量、技術(shù)資源配置等是否得到有效增強等。

    通過督查，希望盡最大可能地確保國務院食藥監(jiān)管體制改革的宏觀頂層設計的總體思路在基層有效貫徹，提煉出有代表性的模式，避免盲目跟風。

    吳林海（國家社科重大項目《食品安全風險社會共治研究》首席專家、江南大學江蘇省食品安全研究基地首席專家）