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當(dāng)前美國食品安全監(jiān)管體制

   2006-08-17 中國食品網(wǎng)中食網(wǎng)3270
   由于美國是聯(lián)邦制國家,全國范圍內(nèi)或者州與州之間的食品監(jiān)督執(zhí)法由聯(lián)邦政府負責(zé),各州內(nèi)的食品安全監(jiān)管工作主要由州政府負責(zé)。從聯(lián)邦政府的角度而言,當(dāng)前美國的食品安全監(jiān)管體制是一種相對集中的體制,按照產(chǎn)品種類進行職責(zé)分工,即不同種類的食品由不同的部門管理,該部門負責(zé)與該種食品所有活動的監(jiān)管,包括種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、銷售、進口等。主管部門主要有兩個,農(nóng)業(yè)部與食品藥品監(jiān)管局(FDA)。兩部門之間有著良好的合作關(guān)系,達成了執(zhí)法合作備忘錄,并且每個月都要會晤,既分工,又合作,確實能夠達到保證食品安全的良好效果。
一、聯(lián)邦政府負責(zé)食品安全的部門
    除了上述兩個主要部門外,還有至少十二個聯(lián)邦機構(gòu)在食品安全監(jiān)管體制中扮演輔助或者支持性的角色。它們包括:農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)市場服務(wù)局,農(nóng)業(yè)部的谷物、打包機和畜欄管理局(Grain Inspection ,Packer Stockyard Administration, GIPSA);農(nóng)業(yè)部的風(fēng)險評估與成本收益分析辦公室(Office of Risk Assessment and Cost-Benefit Analysis);商務(wù)部的國家海產(chǎn)品服務(wù)局(NMFS),農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)研究服務(wù)局(ARS),農(nóng)業(yè)部的州際科研、教育合作與延伸服務(wù)局(CSREES),農(nóng)業(yè)部動植物健康監(jiān)測服務(wù)局(APHIS),農(nóng)業(yè)部的經(jīng)濟研究服務(wù)局(ERS),財政部的酒類、煙草和輕武器管理局(ATF),聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)以及美國海關(guān)。
    (一)食品藥品監(jiān)管局(FDA)的食品安全監(jiān)管職責(zé)
    食品藥品監(jiān)管局(FDA)通過其“食品安全與實用營養(yǎng)學(xué)中心”(Center for Food Safety and Applied Nutrition,CFSAN),負責(zé)監(jiān)管80%的食品,即除肉類、禽類以外的食品,包括進口到美國的相應(yīng)食品,并發(fā)放除農(nóng)藥以外的用于食品的化工原料的許可證。
    FDA與食品安全相關(guān)的經(jīng)費預(yù)算和人員,比農(nóng)業(yè)部“食品安全監(jiān)督服務(wù)局”少得多。監(jiān)督食品生產(chǎn)者是否按照標準進行生產(chǎn)加工是一件極其耗費人力的事情,F(xiàn)DA并沒有足夠的人手去監(jiān)管所有的食品生產(chǎn)者。因此,F(xiàn)DA關(guān)于食品的執(zhí)法不象農(nóng)業(yè)部那樣頻繁,一年檢查企業(yè)一次是很平常的事。但是,檢查又是FDA一種主要的執(zhí)法手段。FDA 監(jiān)管大約5萬家食品生產(chǎn)者或者食品貨棧,但是,其官員只是隔上幾年去拜訪其中的幾家。
    FDA主要通過頒布食品標準來監(jiān)管。為了防止食物受到污染而感染有害的微生物,或者因本身生長的原因而產(chǎn)生有害病菌而對人體造成劇烈的毒性危害,F(xiàn)DA針對食品的選擇、準備、儲存以及食品原料和成品的運輸,制定、執(zhí)行一系列的標準。該機構(gòu)頒布了所有食品生產(chǎn)者都應(yīng)當(dāng)遵守的“良好生產(chǎn)規(guī)范”(good manufacturing practices),還針對特定的食品制定了相應(yīng)類別的標準,例如針對低酸的罐裝食品的標準。
    就國內(nèi)的食品而言,F(xiàn)DA不對食品實施許可,一般是由州政府或者其他地方政府發(fā)放許可證,F(xiàn)DA只對企業(yè)進行不定期的抽查。FDA要求所有的食品都必須實施GMP;制定了海產(chǎn)品和果汁的HACCP規(guī)定。2002年的《反生物恐怖法》要求FDA在該法施行18個月以內(nèi)完成對所有的國內(nèi)食品企業(yè)和進口食品企業(yè)的登記工作。
    就進口食品而言,F(xiàn)DA只對嬰兒配方食品、酸奶以及蠔等活海鮮實施許可證管理;FDA對進口食品生產(chǎn)企業(yè)實施現(xiàn)場監(jiān)督檢查,每年去15至20個國家進行現(xiàn)場檢查;所有的進口食品在進入美國時,都要在關(guān)口接受FDA的抽查,未經(jīng)FDA檢查并合格的,海關(guān)不得放行。
    實驗室檢測是FDA一種重要的監(jiān)督管理方式。FDA共有12個實驗室,分布在全國5個地區(qū)。每個實驗室負責(zé)為本地區(qū)的FDA地區(qū)辦公室以及執(zhí)法人員的執(zhí)法活動服務(wù),不向社會提供服務(wù)。FDA的實驗室在實施檢測活動時,一般會保留同樣多的樣品,以供當(dāng)事人再次檢測使用。如果當(dāng)事人不服FDA的實驗室的檢測結(jié)果的,可以聘請社會上的實驗室再次檢驗,而不得再次請FDA的實驗室檢測。如果兩次檢測的結(jié)果不同的,當(dāng)事人可以申請FDA總部裁決,或者提請法院審查。
    為了及時應(yīng)對食源性疾病,F(xiàn)DA與國家疾病預(yù)防控制中心(CDC)還有密切的合作。FDA有CDC的官員常駐,CDC也有FDA的官員常駐。雙方在食源性疾病的信息方面互通有無。二者都屬于“衛(wèi)生與人類健康服務(wù)部”。
    FDA還通過對獸藥和飼料進行監(jiān)管來保證食品安全,因為有的獸藥能夠通過控制動物體內(nèi)的微生物來減少或者避免人感染食源性疾病,有的則產(chǎn)生有害的殘留通過食物鏈進入人體。FDA設(shè)有一個獸藥中心,負責(zé)對新上市的獸藥進行審批,并與和農(nóng)業(yè)部進行合作,對獸藥的使用進行監(jiān)控以減少獸藥殘留所帶來的風(fēng)險。
    (二)農(nóng)業(yè)部的食品安全監(jiān)管職責(zé)
    農(nóng)業(yè)部的食品安全監(jiān)管活動由負責(zé)食品安全的副部長(Under     Secretary for Food Safety)負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。負責(zé)食品安全的副部長是于1994年專門為了推動農(nóng)業(yè)部與農(nóng)業(yè)有關(guān)的食品安全工作而新設(shè)立的一個職位。農(nóng)業(yè)部底下的“食品安全監(jiān)督服務(wù)局”(Food Safety and Inspection Service),負責(zé)執(zhí)行食品安全法律,管理國內(nèi)和進口肉、禽產(chǎn)品;對用作食品的動物屠宰前和屠宰后進行檢驗;檢驗肉、禽屠宰廠和肉、禽加工廠;與美國農(nóng)業(yè)部市場服務(wù)局合作監(jiān)測和檢驗加工的蛋制品;收集和分析食品樣品,進行微生物和化學(xué)污染物、感染物和毒素監(jiān)測和檢驗;在準備、包裝肉、禽產(chǎn)品、熱加工和其他處理時,建立食品添加劑和食品其他配料使用的生產(chǎn)標準;建立工廠衛(wèi)生標準,確保所有進口到美國的外國肉、禽加工符合美國標準;肉、禽加工者對其加工的不安全產(chǎn)品自愿召回;資助肉、禽加工食品安全的研究;教育行業(yè)和消費者安全的食品處理規(guī)程。
    FSIS擁有人數(shù)最多的食品安全監(jiān)管隊伍,對畜類和禽類食品及其標簽擁有絕對的監(jiān)管權(quán)。將88%的人頭經(jīng)費(1998年是3.27億美元)用于畜類和禽類的加工廠的監(jiān)管,雇用了7300名全職的監(jiān)督人員駐在6200個畜類和禽類加工廠。FSIS與FDA的一個最大的區(qū)別是:FDA只是不定期地對食品進行檢查,而且FSIS則要求其監(jiān)管人員對畜類和禽類加工廠加工的全過程進行監(jiān)督。
    FSIS負責(zé)發(fā)放大多數(shù)畜類、禽類食品的標簽許可,而FDA不對單個的食品的標簽進行審批。FSIS還對肉類、禽類產(chǎn)品的化學(xué)物質(zhì)殘留(包括直接投放到有關(guān)動物體內(nèi)的獸藥、殺蟲劑等化學(xué)物質(zhì))進行監(jiān)管。環(huán)保局負責(zé)制定這些化學(xué)物質(zhì)的殘留標準。FSIS與FDA在畜類、禽類食品的監(jiān)管問題有分工:前者負責(zé)畜類、禽類食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督,后者負責(zé)畜類、禽類食品市場流通不節(jié)的監(jiān)管。
    農(nóng)業(yè)部與食品安全有關(guān)的部門還有:農(nóng)業(yè)市場服務(wù)局,負責(zé)對雞蛋進行分級的自愿認證體系,用于農(nóng)業(yè)的生物技術(shù)產(chǎn)品,以及發(fā)放使用轉(zhuǎn)基因殺蟲劑的許可證;動植物健康監(jiān)測服務(wù)局,負責(zé)監(jiān)測動物植物疫??;農(nóng)業(yè)研究服務(wù)局(ARS)和州際科研、教育合作與延伸服務(wù)局管理的農(nóng)業(yè)科研活動中包括一部分食品安全相關(guān)研究。農(nóng)業(yè)部1998年花在食品安全問題上研究經(jīng)費是六千萬美元,比其他部門的要多得多。
    農(nóng)業(yè)部還負責(zé)對進口的肉類和禽類食品的管理;農(nóng)業(yè)部派官員到進口肉類和禽類食品到美國的企業(yè)進行現(xiàn)場檢查,以確保其達到美國的相關(guān)標準與要求;符合要求的,方可允許向美國出口,并將有關(guān)企業(yè)的名單公布。進口食品在入關(guān)前還要進行檢測,合格的方可入關(guān)。檢測不合格的,進口商召回到出口國。如果在入關(guān)后發(fā)現(xiàn)不合格的,農(nóng)業(yè)部將予以銷毀。
    (三)其他與食品安全有關(guān)的聯(lián)邦政府機構(gòu)
    1、環(huán)保局
    環(huán)保局是一個獨立的聯(lián)邦機構(gòu),負責(zé)保護公眾免受環(huán)境污染的傷害。根據(jù)《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠藥法》的規(guī)定,環(huán)保局負責(zé)對用于莊稼的農(nóng)藥進行審批,并制定食物中農(nóng)藥的殘留限量標準。FDA和FSIS負責(zé)執(zhí)行這些標準。此外,環(huán)保局還負責(zé)制定安全飲用水的標準;管理有毒物質(zhì)和廢物,預(yù)防其進入環(huán)境和食物鏈;幫助各州監(jiān)測飲用水的質(zhì)量,探求預(yù)防飲用水污染的途徑。
    2、酒類、煙草和火器管理局
    財政部底下的酒類、煙草和火器管理局負責(zé)對大多數(shù)的酒精飲料(精餾酒精、葡萄酒和啤酒)進行監(jiān)管:管理這些飲料的命名、標簽,制定相關(guān)的標準。酒類中的農(nóng)藥殘留限量標準由環(huán)保局制定,但是由FDA執(zhí)行。FDA 還負責(zé)監(jiān)管酒精度低于7%的酒和烹飪用的酒以及酒中的添加劑的管理。
    3、聯(lián)邦貿(mào)易委員會
    根據(jù)1938年修改的《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》的規(guī)定,聯(lián)邦貿(mào)易委員會負責(zé)食品廣告的管理。
    4、疾病預(yù)防控制中心
    疾病預(yù)防和控制中心(CDC)與食品安全有關(guān)的職責(zé)有:調(diào)查食源性疾病的爆發(fā);維護國家范圍食源性疾病調(diào)查的體系;設(shè)計、采取快速行動、電子系統(tǒng)報道食源性感染;與其他機構(gòu)合作監(jiān)測食源性疾病爆發(fā)的速率和趨勢;開發(fā)快速檢驗病原菌的技術(shù)、制定公眾健康方針預(yù)防食源性疾病;開展研究,幫助預(yù)防食源性疾??;培訓(xùn)地方和州的食品安全人員。
    5、國家海洋和大氣管理局
    商業(yè)部底下的國家海洋和大氣管理局,通過“收費的海鮮檢查計劃”,檢查漁船、海鮮加工廠和零售店是否國家衛(wèi)生標準,并頒發(fā)許可證。 
二、各州的食品安全監(jiān)管機構(gòu)
    美國是聯(lián)邦制國家,聯(lián)邦政府與州政府有著各自的權(quán)力范圍。前者負責(zé)跨州的或者全國性的食品安全管理事務(wù),后者負責(zé)本州內(nèi)的食品安全管理事務(wù)。各州議會都制定了相關(guān)的法律,對本州的食品安全管理體制作出了規(guī)定。大部分州都有自己的“小聯(lián)邦貿(mào)易法”(little Federal Trade Commission Act)對州的食品廣告管理問題作出了規(guī)定。這些法律主要以聯(lián)邦的法律為模版,有的還提出了更為嚴格的要求。各州的食品由州的衛(wèi)生部或者幾個州政府的職能機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管。
    一般而言,州政府的衛(wèi)生部負責(zé)對下級衛(wèi)生部門進行指導(dǎo)、咨詢,并培訓(xùn)衛(wèi)生監(jiān)督管理員以及從事食品服務(wù)業(yè)的人員。市、縣政府的衛(wèi)生部門負責(zé)監(jiān)督本地區(qū)的食品服務(wù)業(yè)(food service)(餐館、單位食堂以及食品攤販等)、食品生產(chǎn)加工企業(yè)。
    州政府負責(zé)食品監(jiān)督的部門與農(nóng)業(yè)部、FDA和環(huán)保局等聯(lián)邦機構(gòu)在各州的分支機構(gòu)進行合作。例如,目前有28個州制定了肉類和禽類食品監(jiān)督管理計劃,與農(nóng)業(yè)部的官員進行聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)邦機構(gòu)對州政府的食品管理人員進行培訓(xùn),幫助其掌握有關(guān)知識和技能。
    各州的法律對違法行為處罰較嚴。例如,新哈芬市的地方性法規(guī)規(guī)定:任何沒有取得許可證或者許可證被吊銷后從事食品服務(wù)業(yè)的,將被判為輕罪,罰款不超過100美元,或者監(jiān)禁不超過90天,或者兩種處罰都適用。違法行為持續(xù)的,每一天都將構(gòu)成一個足以處罰法的違法行為。

 
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