本報記者肖克劉久鋒

 

    環(huán)保部今年6月初發(fā)布的《2015環(huán)境狀況公報》顯示，全國338個地級以上城市，近八成城市全年空氣質(zhì)量不達標；地下水納入監(jiān)測的5118個點位中，較差和極差的水質(zhì)監(jiān)測點比例超過60%……數(shù)字表明，中國生態(tài)環(huán)境狀況依然令人堪憂。

 

    生態(tài)文明建設(shè)已刻不容緩。

 

    2015年7月，中央深改組審議通過了生態(tài)文明體制“1+6”改革方案，這一頂層設(shè)計，為我國生態(tài)文明體制改革指明了方向和目標。方案的出臺，能讓中國復(fù)雜的資源環(huán)境生態(tài)問題迎刃而解嗎？

 

    頂層設(shè)計打出“1+6組合拳”

 

    2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議，審議通過生態(tài)文明體制“1+6”改革方案，為我國生態(tài)文明體制改革指明了方向和目標。

 

    這套“1+6組合拳”，其中“1”指中央于2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，方案提出生態(tài)文明體制改革總體目標，到2020年，要構(gòu)建起由八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

 

    “6”則是一系列相關(guān)配套文件，包括《環(huán)境保護督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》。這六大配套方案，旨在推動生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”等制度落到實處。此外，新《環(huán)境保護法》施行，為深化生態(tài)文明體制改革提供了法律和制度保障。

 

    有了正確的生態(tài)文明理念，就需要有相應(yīng)的制度保障，使其在實際中發(fā)揮影響和作用?？傮w方案提出，到2020年，要構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度8項制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。

 

    “提出八大制度，實際上就是生態(tài)文明體制的‘四梁八柱’，有了‘四梁八柱’，各個部門、各個方面可以在這上面添磚加瓦，蓋完這個大廈。”中財辦副主任、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組成員楊偉民說。

 

    改革面臨諸多挑戰(zhàn)

 

    專家指出，生態(tài)文明體制改革總體方案的實施，將有利于我國從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，有利于政府轉(zhuǎn)變職能為社會提供資源環(huán)境公共服務(wù)，有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和社會公平正義。

 

    “但要清醒地看到，由于生態(tài)文明體制改革涵蓋資源、環(huán)境、生態(tài)多個領(lǐng)域，涉及國土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)諸多部門，涉及中央、地方、集體、公眾多個利益主體，體系龐雜多元，整合難度較高，耦合關(guān)系和制度實施所需技術(shù)非常復(fù)雜。”中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所資源利用與環(huán)境修復(fù)重點實驗室副主任、首席研究員謝高地說。

 

    對此，楊偉民說，改革勢必要觸及某些部門的“奶酪”，讓這個部門自己給自己動手術(shù)，刀很難下去，下去以后恐怕也不一定能切到位。而中財辦作為專項小組牽頭單位，可以協(xié)調(diào)各個部門之間不同的意見，最后達成共識。“該切就要切，該整就要整，如果不切、不整合，就不叫改革了。”

 

    以四川為例，作為長江上游的生態(tài)屏障，四川省很多地方被劃為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，這些地方既是資源富集區(qū)，又是生態(tài)脆弱和貧困區(qū)。一方面是無工不富，一方面要肩負起保護生態(tài)環(huán)境重任，實現(xiàn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)就要犧牲工業(yè)化利益，就會形成尖銳的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾。

 

    “任何制度的實施都有一定的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，生態(tài)文明體制改革也不例外。”謝高地認為，改革預(yù)期風(fēng)險包括：可能會明顯降低實體經(jīng)濟的發(fā)展速度，引起生活成本的上升，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面也可能會引起中央與地方、地方與集體、集體與個人的糾紛。“一方面這是必須付出的代價，另一方面也應(yīng)該未雨綢繆做好化解的準備。”

 

    生態(tài)文明建設(shè)成效初顯

 

    盡管生態(tài)文明在中國提出的時間很短，但通過不斷摸索，一些地方尤其是試點地區(qū)，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計、生態(tài)補償機制等方面的做法，已初顯成效。

 

    領(lǐng)導(dǎo)離任審計已經(jīng)進入生態(tài)領(lǐng)域。從“審錢”的經(jīng)濟責(zé)任審計到“審天、審地、審空氣”的生態(tài)審計，中國正不斷探索領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計，用“生態(tài)審計”倒逼各地綠色發(fā)展，推進生態(tài)文明建設(shè)。

 

    作為生態(tài)文明先行示范區(qū)的貴州，在國內(nèi)外尚無先例可借鑒的情況下，率先在全國探索自然資源資產(chǎn)離任審計。通過審計，貴州省發(fā)現(xiàn)了多起破壞資源和對環(huán)境造成危害的違法事項，并受到司法機關(guān)查處。目前，貴州省已初步構(gòu)建起自然資源資產(chǎn)離任審計方法體系和評價體系。

 

    2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市率先納入自然資源資產(chǎn)離任審計試點。

 

    生態(tài)補償體制正在逐步建立。例如，貴州赤水河流域生態(tài)補償實施雙向補償，即上游畢節(jié)市出境斷面水質(zhì)優(yōu)于Ⅱ類水質(zhì)標準，下游受益的遵義市應(yīng)繳納生態(tài)補償資金；上游畢節(jié)市出境斷面水質(zhì)劣于Ⅱ類水質(zhì)標準，畢節(jié)市應(yīng)繳納生態(tài)補償資金。生態(tài)補償資金統(tǒng)一繳入省級財政，由省財政廳會同省環(huán)保廳按照定向使用原則，通過因素法進行分配。這樣的補償機制不但能夠讓區(qū)域的居民得到實惠，還在保護水資源以及生物多樣性方面產(chǎn)生不可估量的積極作用。

 

    此外，全國各地區(qū)根據(jù)中央部署，結(jié)合本地實際，推動改革方案落地。江西探索實施覆蓋全境的流域生態(tài)補償機制；海南試點經(jīng)濟社會、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃“多規(guī)合一”；福建三明發(fā)揮金融杠桿作用，嘗試生態(tài)環(huán)保綜合改革等等。