為防治碘缺乏病，我國自上世紀(jì)90年代即開始推行食鹽加碘計(jì)劃。1990年國務(wù)院出臺的《中華人民共和國鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定：對碘缺乏病地區(qū)必須供應(yīng)加碘食用鹽。未經(jīng)加碘的食用鹽，不得進(jìn)入碘缺乏病地區(qū)食用鹽市場。為進(jìn)一步規(guī)范食鹽加碘工作，1994年，國務(wù)院又出臺了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》，實(shí)行食鹽專營，并于1996年制定出臺了《中華人民共和國食鹽專營辦法》，對食鹽加碘以及碘鹽的生產(chǎn)、運(yùn)銷等環(huán)節(jié)進(jìn)一步做出明確規(guī)定。同時(shí)，鹽業(yè)行政主管部門、工商管理部門等職能部門依據(jù)三部行政法規(guī)，對非法生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售非碘鹽的行為予以嚴(yán)厲打擊，確保了食鹽加碘計(jì)劃的順利推進(jìn)，為我國減少碘缺乏病做出了積極貢獻(xiàn)。2011年，刑法修正案（八）第24條將生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪修改為生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪。自此之后，對銷售無碘鹽（僅指不添加碘，其他指標(biāo)合格的食鹽，為與行政法規(guī)、刑法司法解釋中的“非碘鹽”加以區(qū)別）行為的打擊似乎又找到了新的法律依據(jù)，全國各地出現(xiàn)了多起對銷售無碘鹽行為人以生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪判處刑罰的判例。近一年來，筆者所在的縣域亦出現(xiàn)了兩起類似案件，案件事實(shí)比較清楚，證據(jù)均能證實(shí)小賣部、小超市銷售了無碘鹽，或幾十斤或幾百斤，并查獲未銷售的無碘鹽三五百斤，公安機(jī)關(guān)均以生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪立案。雖然全國已有眾多判例，但筆者對這種銷售無碘鹽的行為一律以銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪科處刑罰持不同看法。
依照行政法規(guī)規(guī)定，銷售無碘鹽行為一般情況下應(yīng)認(rèn)定為一般行政違法。
認(rèn)定銷售無碘鹽行為構(gòu)成生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪的司法工作人員認(rèn)為，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪是危險(xiǎn)犯，只要行為人實(shí)施了該銷售行為，即構(gòu)成該罪。筆者認(rèn)為，這樣認(rèn)識顯然是有違立法本意的。如《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：違反本條例第十五條、第十六條、第二十二條、第二十三條規(guī)定的，鹽業(yè)行政主管部門、工商行政管理機(jī)關(guān)和食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照他們的職責(zé)分工，有權(quán)予以制止，責(zé)令其停止銷售，沒收其非法所得，并可處以非法所額五倍的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)吊銷其營業(yè)執(zhí)照。造成嚴(yán)重食物中毒、構(gòu)成犯罪的，對直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定：違反本條例的規(guī)定，在缺碘地區(qū)的食用鹽市場銷售不合格碘鹽或者擅自銷售非碘鹽的，由縣級以上人民政府鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)沒收其經(jīng)營的全部鹽產(chǎn)品和違法所得，可以并處該鹽產(chǎn)品價(jià)值3倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《食鹽專營辦法》第二十三條規(guī)定：違反本辦法第十六條第（一）、（二）、（三）、（五）項(xiàng)的規(guī)定，將非食用鹽作為食鹽銷售的，由鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)責(zé)令停止銷售，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第二十四條規(guī)定：違反本辦法第十六條（四）項(xiàng)的規(guī)定將不符合食鹽標(biāo)準(zhǔn)的鹽產(chǎn)品當(dāng)作食鹽銷售的，依照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》的有關(guān)規(guī)定處罰。（產(chǎn)品質(zhì)量法、標(biāo)準(zhǔn)化法均規(guī)定首先罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任）三部行政法規(guī)的罰則規(guī)定表明，銷售無碘鹽行為一般情況下只是行政違法，只需給予行政處罰，而非只要實(shí)施銷售無碘鹽行為即構(gòu)成犯罪，只有當(dāng)情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，才應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。而此處的依法是指應(yīng)依據(jù)《刑法》及其司法解釋，具體情況具體分析，從而確定罪與非罪。
根據(jù)刑法及其司法解釋，銷售無碘鹽行為不符合生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪的構(gòu)成要件。
我國《刑法》第一百四十三條規(guī)定：生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，足以造成嚴(yán)重食物中毒或者其他嚴(yán)重食源性疾病的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。本罪是具體危險(xiǎn)犯，生產(chǎn)、銷售行為有足以造成嚴(yán)重食物中毒或者其他嚴(yán)重食源性疾病的危險(xiǎn)的，才構(gòu)成本罪，并非一實(shí)施生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為就構(gòu)成本罪。因此，認(rèn)定銷售無碘鹽行為罪與非罪的關(guān)鍵是，該銷售行為是否足以造成嚴(yán)重食物中毒或者其他嚴(yán)重食源性疾病的危險(xiǎn)。2013年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定：生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第一百四十三條規(guī)定的“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病”：（一）含有嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)的；（二）屬于病死、死因不明或者檢驗(yàn)檢疫不合格的畜、禽、獸、水產(chǎn)動(dòng)物及其肉類、肉類制品的；（三）屬于國家為防控疾病等特殊需要明令禁止生產(chǎn)、銷售的；（四）嬰幼兒食品中生長發(fā)育所需營養(yǎng)成分嚴(yán)重不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的；（五）其他足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者嚴(yán)重食源性疾病的情形。顯然，銷售無碘鹽行為不屬于該條款（一）、（二）、（四）項(xiàng)規(guī)定的情形，那是否屬于（三）或（五）的情形呢？筆者認(rèn)為，第一，無碘鹽不屬于國家為防控疾病等特殊需要明令禁止生產(chǎn)、銷售的食品。雖然食鹽加碘是國家為了防治碘缺乏癥而采取的措施，并在三部行政法規(guī)中都規(guī)定了禁止不加碘食鹽進(jìn)入碘缺乏地區(qū)銷售，但這里的“禁止”與“明令禁止生產(chǎn)、銷售”不同，“明令禁止生產(chǎn)、銷售”應(yīng)該為絕對禁止，并列入國家《產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的淘汰目錄，顯然無碘鹽并不在其中，不加碘鹽只是有條件的禁止，實(shí)踐中還有工業(yè)用鹽以及針對特殊人群的不加碘鹽專賣，并非該法條規(guī)定的明令禁止生產(chǎn)和銷售。第二，銷售無碘鹽也不是足以造成嚴(yán)重食物中毒或者嚴(yán)重食源性疾病的其他情形。不足以造成嚴(yán)重食物中毒是顯而易見的，認(rèn)識分歧主要集中在是否足以造成嚴(yán)重食源性疾病，認(rèn)為銷售無碘鹽構(gòu)成犯罪的大多是依據(jù)本款規(guī)定認(rèn)為足以造成嚴(yán)重食源性疾病。我國《食品安全法》第一百五十條規(guī)定，食源性疾病指食品中致病因素進(jìn)入人體引起的感染性、中毒性等疾病，包括食物中毒。其核心是“致病因素進(jìn)入人體”從而對人體健康可能造成危害的危險(xiǎn)性，而無碘鹽是食鹽中未添加碘這種物質(zhì)，顯然不能造成《食品安全法》規(guī)定的食源性疾病，現(xiàn)實(shí)中因不食用碘鹽而引起碘缺乏病的危險(xiǎn)性有多大亦缺乏有效科學(xué)數(shù)據(jù)支撐，難以認(rèn)定“足以”造成疾病的危險(xiǎn)性。因此，筆者認(rèn)為對于銷售無碘鹽的行為不宜簡單地認(rèn)定其構(gòu)成生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪。
正確適用刑法司法解釋，區(qū)分銷售無碘鹽行為罪與非罪。
是否所有的銷售無碘鹽行為都行政處罰了事？筆者認(rèn)為，答案當(dāng)然是否定的。規(guī)范食用鹽營銷的三部行政法規(guī)亦都規(guī)定了情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。而追究刑事責(zé)任的法律依據(jù)即《最高人民檢察院關(guān)于辦理非法經(jīng)營食鹽刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。該司法解釋第一至四條規(guī)定：第一條，違反國家有關(guān)鹽業(yè)管理規(guī)定，非法生產(chǎn)、儲運(yùn)、銷售食鹽，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第二百二十五條的規(guī)定，以非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任。第二條，非法經(jīng)營食鹽，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任：（一）非法經(jīng)營食鹽數(shù)量在二十噸以上的；（二）曾因非法經(jīng)營食鹽行為受過二次以上行政處罰又非法經(jīng)營食鹽，數(shù)量在十噸以上的。第三條，非法經(jīng)營食鹽行為未經(jīng)處理的，其非法經(jīng)營的數(shù)量累計(jì)計(jì)算；行為人非法經(jīng)營行為是否盈利，不影響犯罪的構(gòu)成。第四條，以非碘鹽充當(dāng)?shù)恹}或者以工業(yè)用鹽等非食鹽充當(dāng)食鹽進(jìn)行非法經(jīng)營，同時(shí)構(gòu)成非法經(jīng)營罪和生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪、生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪、生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪等其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定追究刑事責(zé)任。
本文中所論的銷售無碘鹽行為應(yīng)按本司法解釋的第一條至第三條區(qū)分罪與非罪。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對不合格食用鹽中致病微生物、重金屬、污染物質(zhì)及其他危害人體健康的物質(zhì)的檢測力度，如嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量，則應(yīng)按本司法解釋的第四條處理，科以刑罰。
