商務(wù)部新聞發(fā)言人指出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)階段，保持跨境電商零售進(jìn)口監(jiān)管模式總體穩(wěn)定，對跨境電商零售進(jìn)口商品暫按照個(gè)人物品監(jiān)管。

 

    “進(jìn)口輻射地區(qū)產(chǎn)的食品只是隱患之一，（電商平臺）還有說不清的假貨和偽劣產(chǎn)品。”2017年3月16日，西部一省級出入境檢驗(yàn)檢疫局工作人員寧華在看完央視“3·15”晚會之后，對南方周末記者感嘆，“要嚴(yán)格管理的是那些打著電商旗號，大批量進(jìn)口違禁高風(fēng)險(xiǎn)食品或者假貨的商家。”

 

    2017年央視“3·15”晚會上，卡樂比麥片等食品被指部分產(chǎn)自日本核污染地區(qū)，名列禁止進(jìn)口名單。隨后引發(fā)輿論熱潮，國內(nèi)各大電商平臺火速發(fā)布公告，立即下架相關(guān)產(chǎn)品。

 

    “一鍵下架”彰顯的高效自查背后，亦引發(fā)輿論對跨境食品監(jiān)管的擔(dān)憂：卡樂比麥片問題或只是冰山一角。

 

    “我國跨境電商食品安全監(jiān)管在海外直郵、保稅區(qū)環(huán)節(jié)，以及進(jìn)入國內(nèi)市場后線上環(huán)節(jié)都存在一定監(jiān)管漏洞，特別是保稅區(qū)內(nèi)的進(jìn)口食品安全工作仍然存在一定問題。”中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系副教授劉鵬說。

 

    “國內(nèi)盲目信任進(jìn)口食品”

 

    寧華告訴南方周末記者，她在海關(guān)工作的一名同行朋友曾參觀過東南亞正規(guī)注冊市場上的現(xiàn)場注冊考核，看到的場景堪比國內(nèi)經(jīng)常被曝光的小作坊，食品存在很高的安全隱患。而東南亞進(jìn)口食品每年大量銷往國內(nèi)。

 

    跨境食品早已問題頻頻。

 

    2014年9月，質(zhì)檢總局公布中糧我買網(wǎng)從英國進(jìn)口的數(shù)種紅茶產(chǎn)品稀土元素超標(biāo)；2016年8月，1號店售賣日本違規(guī)進(jìn)口食品，被消費(fèi)者投訴；同年12月，北京海淀區(qū)法院發(fā)布消息：國家質(zhì)檢總局2014年曾下令銷毀一批德國原裝進(jìn)口奶粉，而一年后竟有消費(fèi)者在京東買到了北京某貿(mào)易公司銷售的這批產(chǎn)品。

 

    上述涉事的卡樂比麥片，實(shí)際上在央視“3·15”晚會曝光前近一個(gè)月，深圳市場稽查局就已查獲了深圳有棵樹公司在天津保稅區(qū)倉庫里的近兩萬袋卡樂比麥片。

 

    2017年3月15日，國家質(zhì)檢總局副局長李元平在接受《消費(fèi)主張》采訪時(shí)給出了一個(gè)數(shù)據(jù)：2016年對跨境電商食品、化妝品總共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測26273批，這其中檢出不合格有1210批，不合格率是4.6%，比正常貿(mào)易渠道高5倍多。

 

    “國內(nèi)盲目信任進(jìn)口食品，而電商渠道的銷售每年都在井噴式增長，這一監(jiān)管盲區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)極高。”寧華擔(dān)憂，電商平臺會成為食品安全新的風(fēng)險(xiǎn)集聚地。

 

    習(xí)慣于網(wǎng)購的消費(fèi)者不難發(fā)現(xiàn)，近年來，“海淘”“海外直采”“全球直供”都成了各大電商新的競爭法寶。

 

    從2013年以來，我國跨境電子商務(wù)交易規(guī)模每年增長都超過三分之一，2015年上半年，這一領(lǐng)域規(guī)模達(dá)2萬億元，已占我國進(jìn)出口總值的17.3%?？缇畴娚唐脚_企業(yè)超過5000家，境內(nèi)通過各類平臺開展跨境電子商務(wù)的企業(yè)超過20萬家。

 

    據(jù)中國貿(mào)促會研究院國際貿(mào)易研究部主任趙萍介紹，國內(nèi)消費(fèi)者通過跨境電商從境外購買的進(jìn)口食品，主要有直郵進(jìn)口模式和網(wǎng)購保稅進(jìn)口兩種模式。目前各大主要電商平臺采用的是后者。

 

    和所有的新興行業(yè)一樣，比起跨境電商的迅猛發(fā)展，配套監(jiān)管政策仍在摸索。

 

    多方共管，管理難控

 

    寧華告訴南方周末記者，一般來說，進(jìn)口食品從國外進(jìn)入國內(nèi)，主要有三種途徑。

 

    一是作為進(jìn)口貨物進(jìn)口到國內(nèi)，需要通過報(bào)檢和報(bào)關(guān)兩個(gè)步驟，國家質(zhì)檢總局下屬的檢驗(yàn)檢疫局（也稱“國檢”）負(fù)責(zé)食品等物品的檢驗(yàn)，對于允許進(jìn)口的食品會出具一張“通關(guān)單”，海關(guān)憑國檢出具的通關(guān)單驗(yàn)放。二是海淘，如朋友代購等，一般來說國檢只做檢疫，不做檢驗(yàn)，也就是不用通關(guān)單。三是跨境電商。

 

    據(jù)了解，質(zhì)檢部門大多希望“跨境食品按照貨物監(jiān)管，需要全部檢驗(yàn)”。第一二類都好管理，但跨境電商是近年來出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，問題也就出在這一環(huán)節(jié)是否要檢驗(yàn)上。

 

    寧華解釋，對于跨境電商的監(jiān)管，一直存在不同看法。海關(guān)和國檢希望嚴(yán)格管理，因?yàn)檫M(jìn)出口食品安全由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)，出事則難辭其咎。商務(wù)、地方政府、消費(fèi)者希望簡化程序甚至免檢。“國檢環(huán)節(jié)最影響電商時(shí)效性，核心在于時(shí)間成本，經(jīng)濟(jì)成本不是重點(diǎn)。”

 

    于是，從2016年4月我國開始對跨境電商實(shí)施稅收新政起，政策就在不斷調(diào)整。

 

    先是加嚴(yán)。2016年4月，海關(guān)總署宣布將采取“清單管理”，將跨境電商監(jiān)管方式由負(fù)面清單調(diào)整為正面清單。不在清單中的貨品將不能通過保稅倉跨境進(jìn)口；即使那些正面清單上的貨品，也需要履行與一般貿(mào)易一樣的檢驗(yàn)檢疫手續(xù)——此前，國家對跨境電商進(jìn)口商品的種類并無任何限制。有消費(fèi)者下單，保稅倉就能出貨。

 

    這迅速引發(fā)了消費(fèi)者、代購及電商平臺的反對，認(rèn)定今后電商的物品不僅要加價(jià)而且會延時(shí)。

 

    “管理是讓它更安全，不是讓它更麻煩。”一直關(guān)注跨境電商的杭州瑞歐科技有限公司技術(shù)總監(jiān)白利強(qiáng)說。

 

    隨后又出現(xiàn)松動。質(zhì)檢總局在關(guān)于跨境電商零售進(jìn)口通關(guān)單政策的說明中提到，為提高效率，在通關(guān)單管理上采取了相應(yīng)的便利措施。

 

    “質(zhì)檢總局很無奈，職責(zé)是必須要檢驗(yàn)檢疫，確保食品安全。”一位接近質(zhì)檢總局的人士說。

 

    但質(zhì)檢部門的“便利措施”并不能贏得其他幾方的認(rèn)可。“如果需要通關(guān)單的話，跨境電商的優(yōu)勢就沒有了，跨境電商也要死一片。”有分析認(rèn)為，檢驗(yàn)檢疫的時(shí)間將大大削弱跨境電商的商業(yè)優(yōu)勢。

 

    很快，同年5月，財(cái)政部提出實(shí)施為期一年的新政監(jiān)管過渡期，力主“放開”監(jiān)管。

 

    過渡期內(nèi)，即到2017年5月11日前，對上海、杭州等10個(gè)試點(diǎn)城市暫不執(zhí)行正面清單中關(guān)于化妝品、嬰幼兒配方奶粉、醫(yī)療器械、特殊食品（包括保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等）的首次進(jìn)口許可證、注冊或備案要求；對所有地區(qū)的直購模式也暫不執(zhí)行上述商品的首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求。

 

    這就意味著，這十個(gè)城市的相關(guān)跨境商品都不用經(jīng)過質(zhì)檢部門的檢驗(yàn)。

 

    “一個(gè)從來沒有進(jìn)過中國的嬰配奶粉，如果按照商品性質(zhì)管理，需要送檢、核查標(biāo)簽、現(xiàn)場查驗(yàn)等流程，閃電一般處理也需要7個(gè)工作日。而現(xiàn)在的跨境，只需要申報(bào)個(gè)人自用，過一道分揀就能開始派送。”在寧華看來，跨境電商的食品是如此簡單就能進(jìn)入到國內(nèi)。

 

    “政策（新政）出臺之后，執(zhí)行時(shí)間是立刻執(zhí)行，但對監(jiān)管部門來說，很難在一兩個(gè)月內(nèi)迅速到位。”趙萍能理解過渡期的設(shè)置，在她看來，對于跨境電商這樣的新型業(yè)態(tài)，如何采取合適的監(jiān)管方式也是一個(gè)探索的過程，因此把這個(gè)政策推遲一年，就是為了使監(jiān)管的手段能進(jìn)一步落實(shí)，并且希望探索出適應(yīng)跨境電商發(fā)展的監(jiān)管模式。

 

    “寧波、青島、上海、深圳這幾個(gè)城市相對放心，但內(nèi)陸城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管意識比較差，漏網(wǎng)之魚很多。”寧華說，十個(gè)進(jìn)口跨境試點(diǎn)城市各自政策不同，管理尺度也不同。

 

    但2016年11月，過渡期進(jìn)一步延長至2017年底。

 

    “博弈時(shí)間越長，傷害越大”

 

    難題始于多部門博弈。南方周末記者發(fā)現(xiàn)，至少有11個(gè)部委參與跨境電商食品的監(jiān)管，包括國家質(zhì)檢總局、海關(guān)總署、商務(wù)部、國家食藥監(jiān)總局、國家衛(wèi)計(jì)委等。

 

    在北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授周清杰看來，這和我國目前的監(jiān)管體制有關(guān)，“電商的經(jīng)營受到工商部門監(jiān)管，進(jìn)口食品的安全歸質(zhì)檢部門，但又涉及海關(guān)、商務(wù)部，而作為食品安全監(jiān)管最重要機(jī)構(gòu)的食藥監(jiān)部門，在其中扮演的角色多少有些尷尬。”

 

    新政頒布前，質(zhì)檢總局于2015年10月發(fā)布了《網(wǎng)購保稅模式跨境電子商務(wù)進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理細(xì)則（征集意見稿）》。“但不知何故至今尚未正式實(shí)施，導(dǎo)致現(xiàn)在保稅區(qū)的進(jìn)口食品安全監(jiān)管工作仍然缺乏依據(jù)。”劉鵬不解。

 

    “質(zhì)檢內(nèi)部對于跨境商品的監(jiān)管一直搖擺不定，和其他部委也分歧較大，所以至今對這種渠道的進(jìn)口食品都是各地自己管。如果明確做直購，全部小包裹按自用數(shù)量購買的個(gè)人消費(fèi)者，國家放開其實(shí)沒太大問題，但監(jiān)管手段要升級更新，嚴(yán)防類似水客的行為。”寧華說。她猜測今后迫于企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的壓力，監(jiān)管會進(jìn)一步放松。

 

    南方周末記者從質(zhì)檢總局內(nèi)部也得到類似的信息，而在過渡期之后，該如何監(jiān)管，仍在研究。

 

    2017年3月14日，國家質(zhì)檢總局局長支樹平在十二屆全國人大五次會議答記者問中針對“海淘”產(chǎn)品監(jiān)管表示，目前對跨境電商的監(jiān)管仍在過渡期，質(zhì)檢總局工作主要放在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測上，并實(shí)時(shí)發(fā)布警告給消費(fèi)者提示。同時(shí)他表示，過渡期結(jié)束后如何監(jiān)管仍在調(diào)研，如果納入貨物管理，質(zhì)檢總局就要從準(zhǔn)入到注冊、許可等進(jìn)行全鏈條監(jiān)管。

 

    不過，3天之后，商務(wù)部新聞發(fā)言人就跨境電商零售進(jìn)口過渡期后監(jiān)管總體安排發(fā)表談話。發(fā)言人指出，為促進(jìn)跨境電商零售進(jìn)口平穩(wěn)健康發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)階段，保持跨境電商零售進(jìn)口監(jiān)管模式總體穩(wěn)定，對跨境電商零售進(jìn)口商品暫按照個(gè)人物品監(jiān)管。

 

    “注意商務(wù)部發(fā)言人的措辭，‘國務(wù)院同意’，我相信是有一個(gè)基本定調(diào)的。有這個(gè)基本定調(diào)，大家會圍繞這個(gè)定調(diào)進(jìn)行措施的細(xì)化和規(guī)范，把大家關(guān)心的東西做些特殊說明。有人表態(tài)是好的，沒人表態(tài)的話，這幾個(gè)部委更沒辦法做協(xié)調(diào)。”白利強(qiáng)說，“過渡期政策還是幾個(gè)部委之間的博弈。”

 

    “還有啥監(jiān)管??？商務(wù)部都說了按照個(gè)人自用物品監(jiān)管。”國家質(zhì)檢總局一名副處長告訴南方周末記者，按照個(gè)人自用物品意味著只檢疫不檢驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)消費(fèi)者個(gè)人承擔(dān)。

 

    但質(zhì)疑者認(rèn)為，跨境電商把國外的食品引到中國市場，食品作為一種特殊商品，其安全涉及國家的生物安全和消費(fèi)者安全，因此部分食品在進(jìn)境時(shí)需要提供檢疫審批、檢疫證書、許可證等。

 

    劉鵬也指出，很多新食品或尚無安全標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)口食品無法獲得前置審批材料；產(chǎn)品只符合生產(chǎn)國標(biāo)準(zhǔn)，不一定符合我國標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)難以把關(guān)；產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任主體不明確，國外企業(yè)與跨境電商企業(yè)責(zé)任之間難以界定；保稅備貨模式容易規(guī)避食藥監(jiān)、衛(wèi)計(jì)委和檢驗(yàn)檢疫部門的監(jiān)管措施；檢驗(yàn)檢疫部門尚未建成與跨境電商平臺無縫對接的信息化系統(tǒng)，對跨境電商進(jìn)口商品的基本情況無法掌握。

 

    他建議，對于跨境電商食品的經(jīng)營及監(jiān)管內(nèi)容，相關(guān)部委都應(yīng)當(dāng)明確具體操作細(xì)則，強(qiáng)化監(jiān)管合作，由地方政府牽頭，建立起由試點(diǎn)園區(qū)、電商平臺、行業(yè)協(xié)會以及各個(gè)監(jiān)管部門共同參與的聯(lián)席機(jī)制，努力探索出一套新型的智慧監(jiān)管機(jī)制。

 

    “我個(gè)人覺得，最重要的是定下一個(gè)方案，拿出明確的政策。各方博弈的時(shí)間越長，對這個(gè)行業(yè)的傷害越大。”寧華說。