廬陽(yáng)區(qū)人民政府于2009年11月27日向本機(jī)關(guān)提出行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)申請(qǐng)，本機(jī)關(guān)依法予以受理。
申請(qǐng)單位廬陽(yáng)區(qū)人民政府稱，該區(qū)范圍內(nèi)淮河路、宿州路上一些“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品的企業(yè)與經(jīng)營(yíng)戶沒有領(lǐng)取工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，原因在于質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門均認(rèn)為此類食品經(jīng)營(yíng)戶的許可證不屬自己核發(fā)權(quán)限，經(jīng)營(yíng)者辦不到許可證，導(dǎo)致其無(wú)法申領(lǐng)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。廬陽(yáng)區(qū)人民政府請(qǐng)求：協(xié)調(diào)認(rèn)定“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶許可證核發(fā)的責(zé)任主體。
被申請(qǐng)單位市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局答復(fù)稱，“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶，應(yīng)當(dāng)由工商部門核發(fā)《食品流通許可證》，再辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。理由是：（一）“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品屬于流通領(lǐng)域，根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行為分類》（GB/T4754-2002）第65大類規(guī)定，“前店后坊”加工糕點(diǎn)、面包，屬于銷售中的零售業(yè)范圍，從事現(xiàn)做現(xiàn)賣活動(dòng)的組織或個(gè)人是銷售商而不是食品生產(chǎn)加工者。（二）“前店后坊”雖有加工行為，但符合工商部門核發(fā)《食品流通許可證》的要求。（三）“前店后坊”不符合法律法規(guī)規(guī)定的食品生產(chǎn)許可條件，無(wú)法取得食品生產(chǎn)許可證；“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品，也即現(xiàn)做現(xiàn)賣，不屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管的食品生產(chǎn)加工小作坊。
被申請(qǐng)單位市工商行政管理局答復(fù)稱，前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶，應(yīng)當(dāng)先取得質(zhì)監(jiān)部門核發(fā)的食品生產(chǎn)許可證，再辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。理由是：（一）根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二十九條、《食品安全法實(shí)施條例》第二十條、國(guó)家工商總局《食品流通許可證管理辦法》第三條、安徽省工商局《食品流通許可證管理實(shí)施意見》以及安徽省質(zhì)監(jiān)局、安徽省工商局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于辦理食品生產(chǎn)許可及營(yíng)業(yè)執(zhí)照有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱皖質(zhì)發(fā)[2009]42號(hào)）等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，“前店后坊”式的小食品加工店不屬于食品流通許可證的發(fā)放范圍。（二）發(fā)放食品流通許可證目的是確保食品安全，而“前店后坊”的核心問(wèn)題不在于賣，而在于后坊的加工。（三）食品加工前和加工過(guò)程中的原料采購(gòu)、設(shè)備要求、添加劑使用等顯然不在流通許可范圍之內(nèi)，必須由專業(yè)部門來(lái)做，憑工商人員現(xiàn)有的監(jiān)管知識(shí)是根本達(dá)不到的。
經(jīng)查，所謂“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶，一般是指在同一固定門店，后面加工生產(chǎn)，前面銷售，這些食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)戶從業(yè)人員較少，主要從事低風(fēng)險(xiǎn)食品的現(xiàn)做現(xiàn)賣、現(xiàn)場(chǎng)制售。在《食品安全法》實(shí)施以前，食品加工經(jīng)營(yíng)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶，不論是否屬于“前店后坊”，不論是否現(xiàn)場(chǎng)制售，均由衛(wèi)生部門核發(fā)衛(wèi)生許可證，再到工商部門辦理工商登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。2009年6月1日起施行的《食品安全法》確立了按照食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)分段許可的原則。該法第二十九條第一款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可。”但《食品安全法》以及《食品安全法實(shí)施條例》均沒有對(duì)食品生產(chǎn)領(lǐng)域和食品流通領(lǐng)域作出明確的界定，而對(duì)于“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)來(lái)說(shuō)，既有簡(jiǎn)單的加工制作，又現(xiàn)場(chǎng)銷售流通，其行為貫穿了食品生產(chǎn)、食品流通等不同環(huán)節(jié)，此類經(jīng)營(yíng)模式的企業(yè)與經(jīng)營(yíng)戶在辦理工商登記前，由哪個(gè)部門實(shí)施許可，法律、行政法規(guī)未作明確規(guī)定。
《食品安全法》第二十九條第三款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無(wú)毒、無(wú)害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定。”但安徽省人大常委會(huì)至今尚未就此出臺(tái)地方性法規(guī)。2009年8月18日省質(zhì)監(jiān)局、省工商局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于辦理食品生產(chǎn)許可及營(yíng)業(yè)執(zhí)照有關(guān)問(wèn)題的通知》（皖質(zhì)發(fā)[2009]42號(hào)），其中規(guī)定：食品生產(chǎn)者申請(qǐng)作為食品生產(chǎn)加工小作坊管理的，憑質(zhì)監(jiān)部門核發(fā)的《小作坊基本衛(wèi)生條件核查合格告知單》，向工商行政管理部門申請(qǐng)辦理或變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照。根據(jù)國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》，食品生產(chǎn)加工小作坊是指固定從業(yè)人員較少，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產(chǎn)許可證的生產(chǎn)單位或個(gè)人。申請(qǐng)作為食品生產(chǎn)加工小作坊管理的是食品生產(chǎn)者，包括生產(chǎn)單位或個(gè)人，監(jiān)管的對(duì)象是“產(chǎn)品”；而“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)的主要特點(diǎn)是現(xiàn)做現(xiàn)賣，監(jiān)管的對(duì)象是“商品”，因此也無(wú)法按照食品生產(chǎn)加工小作坊的模式發(fā)證和監(jiān)管。
本機(jī)關(guān)認(rèn)為，《食品安全法》實(shí)施以來(lái)，由于相關(guān)配套制度尚待健全，食品加工制作銷售的具體監(jiān)管工作出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題。有關(guān)部門在食品許可和監(jiān)管職責(zé)劃分上存在不同認(rèn)識(shí)是正常的，但是從維護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益、保證食品安全、營(yíng)造合肥良好發(fā)展環(huán)境的大局出發(fā)，各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，按照市政府確定的職責(zé)分工，做好過(guò)渡時(shí)期食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)管工作。
一、市人民政府有權(quán)依法確定各部門食品安全監(jiān)督管理職責(zé)?！妒称钒踩ā返谖鍡l第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定確定本級(jí)衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。”因此，對(duì)于“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶，在法律、法規(guī)未明確劃定職責(zé)分工的情況下，市人民政府可以確定其監(jiān)督管理部門。
二、“前店后坊”式企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶現(xiàn)場(chǎng)制售食品的行為，按行業(yè)劃分歸屬零售業(yè)，宜列入食品流通環(huán)節(jié)予以許可和監(jiān)管。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》第65大類對(duì)零售業(yè)的定義非常明確：“指百貨商店、超級(jí)市場(chǎng)、......售貨攤等......。還包括在同一地點(diǎn)，后面加工生產(chǎn)，前面銷售的店鋪（如面包房）。”現(xiàn)做現(xiàn)賣的“前店后坊”在同一固定門店既生產(chǎn)加工又面向消費(fèi)者銷售，依據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋》“縱向一體化活動(dòng)按照最終活動(dòng)判斷行業(yè)類別”原則，應(yīng)歸為食品銷售。
三、工商部門實(shí)施食品流通許可，不排除對(duì)食品流通環(huán)節(jié)中加工行為的審核。2009年7月30日施行的《食品流通許可證管理辦法》（國(guó)家工商行政管理總局令第44號(hào)）第九條規(guī)定了申請(qǐng)領(lǐng)取《食品流通許可證》的條件，其中第（一）項(xiàng)即規(guī)定“應(yīng)當(dāng)具有經(jīng)營(yíng)的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的食品原料處理和食品加工、包裝、貯存等場(chǎng)所”，該辦法已經(jīng)將食品加工行為列入工商部門發(fā)放《食品流通許可證》的審核內(nèi)容。因此，“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶，雖然有生產(chǎn)加工行為，但符合工商部門核發(fā)《食品流通許可證》的要求。
基于以上分析，參考北京、銅陵、阜陽(yáng)、南通等地做法，根據(jù)《合肥市行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)規(guī)定》（合政[2009]47號(hào)）第十五條的規(guī)定，本機(jī)關(guān)提出協(xié)調(diào)意見如下：
1、食品生產(chǎn)加工小作坊（包括以食品加工為主，有異處銷售食品行為的小作坊），經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門核發(fā)《小作坊基本衛(wèi)生條件核查合格告知單》后，向工商行政管理部門申請(qǐng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
2、“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶，加工的食品僅限在本店銷售，不提供現(xiàn)場(chǎng)就餐的，如單體蛋糕店、奶茶店等，由工商部門核發(fā)《食品流通許可證》和營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
3、“前店后坊”式現(xiàn)場(chǎng)制售食品企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶，加工的食品僅限于在店銷售，并提供就餐服務(wù)場(chǎng)所（提供簡(jiǎn)單就餐座位的蛋糕房除外）的食品店，如早點(diǎn)店、小餐館等，經(jīng)食品藥品監(jiān)督管理部門核發(fā)《餐飲服務(wù)許可證》后，向工商行政管理部門申請(qǐng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
本次執(zhí)法協(xié)調(diào)所確定的許可職責(zé)劃分，如與省人大常委會(huì)今后出臺(tái)的地方性法規(guī)不一致，或者與省政府、省編辦新確定的職責(zé)分工不一致，按地方性法規(guī)或者上級(jí)新規(guī)定執(zhí)行。
二○一○年一月二十二日