對(duì)話嘉賓：北京大學(xué)法學(xué)院教授 王錫鋅
【對(duì)話背景】
食品安全又一次處于輿論的探照燈之下。
三鹿奶粉事件責(zé)任人已被嚴(yán)懲，食品安全法也已制定實(shí)施，但是，從地溝油、甲醛血旺，到瘦肉精，這些名詞提醒人們，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。"這是一種你來(lái)我往的博弈。"北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅說(shuō)。
王錫鋅是行政法領(lǐng)域的知名學(xué)者，今年初剛剛?cè)脒x第六屆全國(guó)十大杰出青年法學(xué)家，因?yàn)閷?duì)拆遷變法、政府信息公開(kāi)的推動(dòng)為公眾熟知。他同時(shí)十分關(guān)注食品安全問(wèn)題，并參加了食品安全立法的討論。
"政府的監(jiān)管不是萬(wàn)能的。"在接受本報(bào)專(zhuān)訪時(shí)，王錫鋅表示，強(qiáng)化食品安全，應(yīng)該突破政府單一監(jiān)管的模式，轉(zhuǎn)向政府、消費(fèi)者和社會(huì)三位一體相互協(xié)同的監(jiān)管模式。
食品安全法管得住食品安全嗎？
記者：這兩天，人們都在討論食品安全問(wèn)題。最近有一個(gè)新聞，全國(guó)人大常委會(huì)又一次啟動(dòng)了對(duì)食品安全法的執(zhí)法檢查。
王錫鋅：食品安全法實(shí)施不滿兩年，全國(guó)人大常委會(huì)就組織兩次執(zhí)法檢查，說(shuō)明了立法機(jī)關(guān)對(duì)食品安全問(wèn)題的高度關(guān)注。執(zhí)法檢查很重要，檢查的是法律實(shí)施的情況，看各地執(zhí)法部門(mén)執(zhí)行得怎么樣。當(dāng)然，同樣重要的是執(zhí)法檢查要講求實(shí)效，以最有效的方式開(kāi)展。
記者：食品安全立法的時(shí)候，正遇上三鹿奶粉事件，公眾期待很高。現(xiàn)在這部法律實(shí)施一年多了，形勢(shì)卻并不樂(lè)觀。從地溝油、甲醛血旺，到再次被曝光的瘦肉精，很多人都覺(jué)得困惑，食品安全法管得住食品安全嗎？
王錫鋅：首先我想說(shuō)，如果以為一部法律的出臺(tái)就能一勞永逸地解決問(wèn)題，這是不現(xiàn)實(shí)的，也是天真的。的確，食品安全法的整體框架和具體條款所體現(xiàn)的監(jiān)管理念，比過(guò)去的食品衛(wèi)生法有很大進(jìn)步。但我認(rèn)為，立法的進(jìn)步只是為強(qiáng)化食品安全監(jiān)管提供了必要條件，遠(yuǎn)非充分條件。
瘦肉精的問(wèn)題其實(shí)已經(jīng)持續(xù)了一段時(shí)間了，就監(jiān)管來(lái)說(shuō)，查得嚴(yán)的時(shí)候可能情況好一些，一旦有所放松，馬上卷土重來(lái)，也就是陷入了一種剪不斷、理還亂的循環(huán)。不光是瘦肉精，在所有的執(zhí)法監(jiān)管中，我們都能看到這種你來(lái)我往的博弈。之所以有這種博弈，是因?yàn)檫`法添加一些東西一定有收益。比如說(shuō)添加瘦肉精，豬成了"健美豬",從而獲得更高的收益。有了收益，行動(dòng)者就有牟利的沖動(dòng)。這種成本--收益鏈條的分析，雖然好像只是經(jīng)濟(jì)學(xué)家談的話題，但實(shí)際上每個(gè)人都會(huì)這么做。
怎樣彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足？
記者：2月份剛剛通過(guò)的刑法修正案（八）規(guī)定，在食品中摻入有毒有害原料最高可判死刑，監(jiān)管人員濫用職權(quán)可判十年以下有期徒刑。另外食品安全法規(guī)定，買(mǎi)到不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者可以要求十倍的懲罰性賠償。這樣的違法成本還不高？
王錫鋅：如果說(shuō)制裁作為一種成本的話，立法上的表述只是可能性。法律制裁的威懾效果，其實(shí)是文本規(guī)定的懲罰力度乘以被查處的概率。如果承諾的處罰很重，但執(zhí)法不嚴(yán)，被查處的概率不高，依然不足以震懾那些違法者。
另外，執(zhí)法也需要成本，需要巨大的人力和財(cái)力消耗。我國(guó)有幾億頭生豬存欄量，如果一頭一頭進(jìn)行檢查，這個(gè)成本太高了，所以只能抽查。我們?cè)瓉?lái)總說(shuō)，政府監(jiān)管力度不夠，這的確擊中了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但僅僅談?wù)O(jiān)管也不行，政府的監(jiān)管不是萬(wàn)能的。
記者：那你覺(jué)得應(yīng)該怎樣彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足？
王錫鋅：作為彌補(bǔ)，需要引入"權(quán)利的監(jiān)管".由政府進(jìn)行的監(jiān)管是"權(quán)力的監(jiān)管",而由消費(fèi)者進(jìn)行的監(jiān)管則是"權(quán)利的監(jiān)管",通俗地說(shuō)就是走群眾路線。引入消費(fèi)者的監(jiān)管，可以通過(guò)強(qiáng)化幾種制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。
一是食品質(zhì)量信息的強(qiáng)制披露制度，現(xiàn)在我們有這個(gè)制度但是落實(shí)得不夠。比如各種添加劑的成分和含量，要不要標(biāo)注得更加詳細(xì)？通過(guò)這些信息的強(qiáng)制披露，可以保障消費(fèi)者的知情權(quán)。
二是要有一條舉報(bào)響應(yīng)熱線，消費(fèi)者只要獲得了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的信息，就可以去舉報(bào)。這個(gè)制度現(xiàn)在也有，所以我說(shuō)的是強(qiáng)化，就是真正激活它。消費(fèi)者不只是監(jiān)督食品的生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者，還要監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)。一旦他舉報(bào)了但沒(méi)有執(zhí)法的跟進(jìn)，民眾也有權(quán)對(duì)監(jiān)管部門(mén)的不作為追究責(zé)任。
第三個(gè)是繼續(xù)加大違法成本。剛才說(shuō)到，食品安全法引入了懲罰性賠償，可以達(dá)到十倍。你認(rèn)為很高了，實(shí)際這個(gè)賠償太低。比如一斤含瘦肉精的豬肉十塊錢(qián)，十倍也不過(guò)一百塊錢(qián)而已。瘦肉精對(duì)人體造成的傷害可能無(wú)法預(yù)計(jì)，而且消費(fèi)者在精神上也會(huì)倍受折磨。因此，更合理的賠償應(yīng)該是幾十萬(wàn)上百萬(wàn)。當(dāng)然，提出這個(gè)賠償需要舉證，也不是漫天要價(jià)。懲罰性賠償不應(yīng)該有上限，設(shè)立這個(gè)制度的目的，就是要讓制假企業(yè)知道，一萬(wàn)個(gè)人買(mǎi)了我的產(chǎn)品，哪怕只有一個(gè)消費(fèi)者提出來(lái)要賠償，我整個(gè)企業(yè)可能就倒掉了。
不少消費(fèi)者為何選擇息事寧人？
記者：可是，不少消費(fèi)者都選擇息事寧人，不會(huì)去打官司。
王錫鋅：是的，消費(fèi)者的監(jiān)管也有問(wèn)題，一種是搭便車(chē)，都希望別人去打官司，自己不去。在目前的法律框架下，你會(huì)因?yàn)槭畨K錢(qián)一斤的豬肉去較勁一百塊的賠償嗎？打一場(chǎng)官司要花多少時(shí)間？二是，食品安全的問(wèn)題非常專(zhuān)業(yè)，單個(gè)消費(fèi)者在知識(shí)上可能存在障礙。
這里，消費(fèi)者團(tuán)體和NGO的重要性就體現(xiàn)出來(lái)了。他們通過(guò)個(gè)案的積累，掌握的信息更加充分，行動(dòng)更有效率。不論從防止"搭便車(chē)"現(xiàn)象、掌握更專(zhuān)業(yè)的知識(shí)還是提高行動(dòng)的效率來(lái)看，引入社會(huì)的監(jiān)管，也就是消費(fèi)者團(tuán)體和NGO的監(jiān)管，都是非常重要的。
從這個(gè)思路出發(fā)，我們看到，強(qiáng)化食品安全，一部好的法律只是提供了可能性，更需要落實(shí)。而落實(shí)就要突破現(xiàn)有的政府單一監(jiān)管的模式，轉(zhuǎn)向政府、消費(fèi)者和社會(huì)三位一體相互協(xié)同的監(jiān)管模式。
記者：除了依靠法律，還應(yīng)該怎樣發(fā)揮道德的作用？
王錫鋅：有人覺(jué)得道德的問(wèn)題很大很虛，但是我認(rèn)為是回避不了的。食品安全是復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，理想的狀態(tài)應(yīng)該是所有生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者都有良好的道德感和社會(huì)責(zé)任感。道德建設(shè)一方面要靠教育，另一方面還是依賴(lài)于強(qiáng)化執(zhí)法，不然就會(huì)出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，守法經(jīng)營(yíng)的人反而會(huì)被淘汰出去。如果監(jiān)管不嚴(yán)格，或者監(jiān)管者的效率不高的話，再來(lái)談生產(chǎn)者的社會(huì)道德，我覺(jué)得是空談?？傊挥胁粩嗉訌?qiáng)監(jiān)管，才能為道德的培育和強(qiáng)化提供一個(gè)有效的基礎(chǔ)。 （人物素描：楊震繪）
【典型食品安全事件回放】
◆重慶發(fā)現(xiàn)含甲醛血旺
2011年3月17日，重慶市工商局的執(zhí)法人員在九龍坡區(qū)含谷鎮(zhèn)華新村一處農(nóng)舍查獲了2000公斤待售血旺，這些血旺每公斤含甲醛量為100毫克。工商部門(mén)責(zé)令生產(chǎn)者停止生產(chǎn)，并緊急通知對(duì)全市所有超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)銷(xiāo)售的血旺進(jìn)行檢查。
知情人透露，血旺中摻入甲醛后，不但形狀好看，吃起來(lái)也更勁道，所以在市場(chǎng)上大行其道。重慶市工商局有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，市場(chǎng)上究竟有多少血旺是合格的，多少是含甲醛的，無(wú)從掌握。只有廣泛發(fā)動(dòng)群眾，積極監(jiān)督舉報(bào)，才能從源頭上確保安全。
◆瘦肉精豬肉流入雙匯濟(jì)源公司
2011年3月15日，央視《每周質(zhì)量報(bào)告》特別行動(dòng)節(jié)目曝光了雙匯在食品生產(chǎn)中使用"瘦肉精"豬肉，市場(chǎng)嘩然。新聞曝光的濟(jì)源雙匯食品有限公司位于河南省濟(jì)源市，以生豬屠宰加工為主，有自己的連鎖店。銷(xiāo)售人員介紹，店里銷(xiāo)售的豬肉基本上都來(lái)自濟(jì)源雙匯，嚴(yán)格按照"十八道檢驗(yàn)"正規(guī)生產(chǎn)。然而，十八道檢驗(yàn)并不包括"瘦肉精"檢測(cè)。農(nóng)業(yè)部日前發(fā)布消息，河南全省生豬"瘦肉精"排查已基本完成，從實(shí)際情況看，河南發(fā)生的"瘦肉精"案件是個(gè)別縣市的少數(shù)人明知禁用仍違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用引起的，屬于個(gè)案。
◆三聚氰胺重現(xiàn)市場(chǎng)
2010年1月底，貴州省衛(wèi)生廳發(fā)布"黑名單",確定上海熊貓乳品有限公司、山東淄博綠賽爾乳品有限公司、遼寧鐵嶺五洲食品有限公司和河北唐山樂(lè)亭凱達(dá)冷凍廠的部分產(chǎn)品存在三聚氰胺超標(biāo)問(wèn)題。有關(guān)部門(mén)證實(shí)這些食品使用了2008年未被銷(xiāo)毀的問(wèn)題奶粉作為原料，案件已被依法查處。
【相關(guān)法律法規(guī)摘錄】
最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用禁止在飼料和動(dòng)物飲用水中使用的藥品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋?zhuān)?002年8月）
第3條 使用鹽酸克侖特羅（俗稱(chēng)瘦肉精--編者）等禁止在飼料和動(dòng)物飲用水中使用的藥品或者含有該類(lèi)藥品的飼料養(yǎng)殖供人食用的動(dòng)物，或者銷(xiāo)售明知是使用該類(lèi)藥品或者含有該類(lèi)藥品的飼料養(yǎng)殖的供人食用的動(dòng)物的，依照刑法第144條的規(guī)定，以生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品罪追究刑事責(zé)任。
食品安全法（2009年2月）
第28條 禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)下列食品：
（一）用非食品原料生產(chǎn)的食品或者添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康物質(zhì)的食品，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品。
刑法（2011年2月修正）
第144條 在生產(chǎn)、銷(xiāo)售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷(xiāo)售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處五年以下有期徒刑，并處罰金；對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金；致人死亡或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，依照本法第141條的規(guī)定處罰。
第408條之一 負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處5年以上10年以下有期徒刑。 主 持 人：本報(bào)記者 王逸吟 殷 泓
