對話嘉賓：北京大學(xué)法學(xué)院教授 王錫鋅
【對話背景】
食品安全又一次處于輿論的探照燈之下。
三鹿奶粉事件責(zé)任人已被嚴(yán)懲，食品安全法也已制定實(shí)施，但是，從地溝油、甲醛血旺，到瘦肉精，這些名詞提醒人們，形勢依然嚴(yán)峻。"這是一種你來我往的博弈。"北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅說。
王錫鋅是行政法領(lǐng)域的知名學(xué)者，今年初剛剛?cè)脒x第六屆全國十大杰出青年法學(xué)家，因?yàn)閷Σ疬w變法、政府信息公開的推動為公眾熟知。他同時十分關(guān)注食品安全問題，并參加了食品安全立法的討論。
"政府的監(jiān)管不是萬能的。"在接受本報專訪時，王錫鋅表示，強(qiáng)化食品安全，應(yīng)該突破政府單一監(jiān)管的模式，轉(zhuǎn)向政府、消費(fèi)者和社會三位一體相互協(xié)同的監(jiān)管模式。
食品安全法管得住食品安全嗎？
記者：這兩天，人們都在討論食品安全問題。最近有一個新聞，全國人大常委會又一次啟動了對食品安全法的執(zhí)法檢查。
王錫鋅：食品安全法實(shí)施不滿兩年，全國人大常委會就組織兩次執(zhí)法檢查，說明了立法機(jī)關(guān)對食品安全問題的高度關(guān)注。執(zhí)法檢查很重要，檢查的是法律實(shí)施的情況，看各地執(zhí)法部門執(zhí)行得怎么樣。當(dāng)然，同樣重要的是執(zhí)法檢查要講求實(shí)效，以最有效的方式開展。
記者：食品安全立法的時候，正遇上三鹿奶粉事件，公眾期待很高?，F(xiàn)在這部法律實(shí)施一年多了，形勢卻并不樂觀。從地溝油、甲醛血旺，到再次被曝光的瘦肉精，很多人都覺得困惑，食品安全法管得住食品安全嗎？
王錫鋅：首先我想說，如果以為一部法律的出臺就能一勞永逸地解決問題，這是不現(xiàn)實(shí)的，也是天真的。的確，食品安全法的整體框架和具體條款所體現(xiàn)的監(jiān)管理念，比過去的食品衛(wèi)生法有很大進(jìn)步。但我認(rèn)為，立法的進(jìn)步只是為強(qiáng)化食品安全監(jiān)管提供了必要條件，遠(yuǎn)非充分條件。
瘦肉精的問題其實(shí)已經(jīng)持續(xù)了一段時間了，就監(jiān)管來說，查得嚴(yán)的時候可能情況好一些，一旦有所放松，馬上卷土重來，也就是陷入了一種剪不斷、理還亂的循環(huán)。不光是瘦肉精，在所有的執(zhí)法監(jiān)管中，我們都能看到這種你來我往的博弈。之所以有這種博弈，是因?yàn)檫`法添加一些東西一定有收益。比如說添加瘦肉精，豬成了"健美豬",從而獲得更高的收益。有了收益，行動者就有牟利的沖動。這種成本--收益鏈條的分析，雖然好像只是經(jīng)濟(jì)學(xué)家談的話題，但實(shí)際上每個人都會這么做。
怎樣彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足？
記者：2月份剛剛通過的刑法修正案（八）規(guī)定，在食品中摻入有毒有害原料最高可判死刑，監(jiān)管人員濫用職權(quán)可判十年以下有期徒刑。另外食品安全法規(guī)定，買到不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者可以要求十倍的懲罰性賠償。這樣的違法成本還不高？
王錫鋅：如果說制裁作為一種成本的話，立法上的表述只是可能性。法律制裁的威懾效果，其實(shí)是文本規(guī)定的懲罰力度乘以被查處的概率。如果承諾的處罰很重，但執(zhí)法不嚴(yán)，被查處的概率不高，依然不足以震懾那些違法者。
另外，執(zhí)法也需要成本，需要巨大的人力和財(cái)力消耗。我國有幾億頭生豬存欄量，如果一頭一頭進(jìn)行檢查，這個成本太高了，所以只能抽查。我們原來總說，政府監(jiān)管力度不夠，這的確擊中了現(xiàn)實(shí)問題，但僅僅談?wù)O(jiān)管也不行，政府的監(jiān)管不是萬能的。
記者：那你覺得應(yīng)該怎樣彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足？
王錫鋅：作為彌補(bǔ)，需要引入"權(quán)利的監(jiān)管".由政府進(jìn)行的監(jiān)管是"權(quán)力的監(jiān)管",而由消費(fèi)者進(jìn)行的監(jiān)管則是"權(quán)利的監(jiān)管",通俗地說就是走群眾路線。引入消費(fèi)者的監(jiān)管，可以通過強(qiáng)化幾種制度來實(shí)現(xiàn)。
一是食品質(zhì)量信息的強(qiáng)制披露制度，現(xiàn)在我們有這個制度但是落實(shí)得不夠。比如各種添加劑的成分和含量，要不要標(biāo)注得更加詳細(xì)？通過這些信息的強(qiáng)制披露，可以保障消費(fèi)者的知情權(quán)。
二是要有一條舉報響應(yīng)熱線，消費(fèi)者只要獲得了食品安全風(fēng)險的信息，就可以去舉報。這個制度現(xiàn)在也有，所以我說的是強(qiáng)化，就是真正激活它。消費(fèi)者不只是監(jiān)督食品的生產(chǎn)者經(jīng)營者，還要監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)。一旦他舉報了但沒有執(zhí)法的跟進(jìn)，民眾也有權(quán)對監(jiān)管部門的不作為追究責(zé)任。
第三個是繼續(xù)加大違法成本。剛才說到，食品安全法引入了懲罰性賠償，可以達(dá)到十倍。你認(rèn)為很高了，實(shí)際這個賠償太低。比如一斤含瘦肉精的豬肉十塊錢，十倍也不過一百塊錢而已。瘦肉精對人體造成的傷害可能無法預(yù)計(jì)，而且消費(fèi)者在精神上也會倍受折磨。因此，更合理的賠償應(yīng)該是幾十萬上百萬。當(dāng)然，提出這個賠償需要舉證，也不是漫天要價。懲罰性賠償不應(yīng)該有上限，設(shè)立這個制度的目的，就是要讓制假企業(yè)知道，一萬個人買了我的產(chǎn)品，哪怕只有一個消費(fèi)者提出來要賠償，我整個企業(yè)可能就倒掉了。
不少消費(fèi)者為何選擇息事寧人？
記者：可是，不少消費(fèi)者都選擇息事寧人，不會去打官司。
王錫鋅：是的，消費(fèi)者的監(jiān)管也有問題，一種是搭便車，都希望別人去打官司，自己不去。在目前的法律框架下，你會因?yàn)槭畨K錢一斤的豬肉去較勁一百塊的賠償嗎？打一場官司要花多少時間？二是，食品安全的問題非常專業(yè)，單個消費(fèi)者在知識上可能存在障礙。
這里，消費(fèi)者團(tuán)體和NGO的重要性就體現(xiàn)出來了。他們通過個案的積累，掌握的信息更加充分，行動更有效率。不論從防止"搭便車"現(xiàn)象、掌握更專業(yè)的知識還是提高行動的效率來看，引入社會的監(jiān)管，也就是消費(fèi)者團(tuán)體和NGO的監(jiān)管，都是非常重要的。
從這個思路出發(fā)，我們看到，強(qiáng)化食品安全，一部好的法律只是提供了可能性，更需要落實(shí)。而落實(shí)就要突破現(xiàn)有的政府單一監(jiān)管的模式，轉(zhuǎn)向政府、消費(fèi)者和社會三位一體相互協(xié)同的監(jiān)管模式。
記者：除了依靠法律，還應(yīng)該怎樣發(fā)揮道德的作用？
王錫鋅：有人覺得道德的問題很大很虛，但是我認(rèn)為是回避不了的。食品安全是復(fù)雜的社會問題，理想的狀態(tài)應(yīng)該是所有生產(chǎn)者經(jīng)營者都有良好的道德感和社會責(zé)任感。道德建設(shè)一方面要靠教育，另一方面還是依賴于強(qiáng)化執(zhí)法，不然就會出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，守法經(jīng)營的人反而會被淘汰出去。如果監(jiān)管不嚴(yán)格，或者監(jiān)管者的效率不高的話，再來談生產(chǎn)者的社會道德，我覺得是空談?？傊挥胁粩嗉訌?qiáng)監(jiān)管，才能為道德的培育和強(qiáng)化提供一個有效的基礎(chǔ)。 （人物素描：楊震繪）
【典型食品安全事件回放】
◆重慶發(fā)現(xiàn)含甲醛血旺
2011年3月17日，重慶市工商局的執(zhí)法人員在九龍坡區(qū)含谷鎮(zhèn)華新村一處農(nóng)舍查獲了2000公斤待售血旺，這些血旺每公斤含甲醛量為100毫克。工商部門責(zé)令生產(chǎn)者停止生產(chǎn)，并緊急通知對全市所有超市、農(nóng)貿(mào)市場銷售的血旺進(jìn)行檢查。
知情人透露，血旺中摻入甲醛后，不但形狀好看，吃起來也更勁道，所以在市場上大行其道。重慶市工商局有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，市場上究竟有多少血旺是合格的，多少是含甲醛的，無從掌握。只有廣泛發(fā)動群眾，積極監(jiān)督舉報，才能從源頭上確保安全。
◆瘦肉精豬肉流入雙匯濟(jì)源公司
2011年3月15日，央視《每周質(zhì)量報告》特別行動節(jié)目曝光了雙匯在食品生產(chǎn)中使用"瘦肉精"豬肉，市場嘩然。新聞曝光的濟(jì)源雙匯食品有限公司位于河南省濟(jì)源市，以生豬屠宰加工為主，有自己的連鎖店。銷售人員介紹，店里銷售的豬肉基本上都來自濟(jì)源雙匯，嚴(yán)格按照"十八道檢驗(yàn)"正規(guī)生產(chǎn)。然而，十八道檢驗(yàn)并不包括"瘦肉精"檢測。農(nóng)業(yè)部日前發(fā)布消息，河南全省生豬"瘦肉精"排查已基本完成，從實(shí)際情況看，河南發(fā)生的"瘦肉精"案件是個別縣市的少數(shù)人明知禁用仍違法生產(chǎn)、銷售和使用引起的，屬于個案。
◆三聚氰胺重現(xiàn)市場
2010年1月底，貴州省衛(wèi)生廳發(fā)布"黑名單",確定上海熊貓乳品有限公司、山東淄博綠賽爾乳品有限公司、遼寧鐵嶺五洲食品有限公司和河北唐山樂亭凱達(dá)冷凍廠的部分產(chǎn)品存在三聚氰胺超標(biāo)問題。有關(guān)部門證實(shí)這些食品使用了2008年未被銷毀的問題奶粉作為原料，案件已被依法查處。
【相關(guān)法律法規(guī)摘錄】
最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售、使用禁止在飼料和動物飲用水中使用的藥品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋（2002年8月）
第3條 使用鹽酸克侖特羅（俗稱瘦肉精--編者）等禁止在飼料和動物飲用水中使用的藥品或者含有該類藥品的飼料養(yǎng)殖供人食用的動物，或者銷售明知是使用該類藥品或者含有該類藥品的飼料養(yǎng)殖的供人食用的動物的，依照刑法第144條的規(guī)定，以生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪追究刑事責(zé)任。
食品安全法（2009年2月）
第28條 禁止生產(chǎn)經(jīng)營下列食品：
（一）用非食品原料生產(chǎn)的食品或者添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康物質(zhì)的食品，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品。
刑法（2011年2月修正）
第144條 在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處五年以下有期徒刑，并處罰金；對人體健康造成嚴(yán)重危害或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金；致人死亡或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，依照本法第141條的規(guī)定處罰。
第408條之一 負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處5年以上10年以下有期徒刑。 主 持 人：本報記者 王逸吟 殷 泓
