新《糧食法》：表面形式重于實(shí)質(zhì)內(nèi)容？

    只是將現(xiàn)行的行政法規(guī)進(jìn)行了法律條文式的固定；對(duì)農(nóng)民利益重視不夠

    本報(bào)記者 王超報(bào)道

    近日，國(guó)務(wù)院法制辦公室在其官方網(wǎng)站公布了由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家糧食局會(huì)同有關(guān)部門(mén)起草的《糧食法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿）全文，該法旨在促進(jìn)糧食生產(chǎn)，維護(hù)糧食流通秩序，保障國(guó)家糧食安全。

    但由于先天不足，這部法律只是把現(xiàn)行的糧食行政法規(guī)和一些糧食調(diào)控與管理的做法進(jìn)行了法律條文的固定，而有意地規(guī)避了很多敏感問(wèn)題。這與眾望期盼許久的"為糧食安全立法"的理念差距頗大。

    細(xì)細(xì)看來(lái)，征求意見(jiàn)稿所涉及到的內(nèi)容早已在相關(guān)部門(mén)有規(guī)定，只不過(guò)這次更系統(tǒng)化一些。從生產(chǎn)、儲(chǔ)藏、加工到消費(fèi)，把有關(guān)糧食的方方面面進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理。

    與之對(duì)應(yīng)的是，征求意見(jiàn)稿對(duì)于一些現(xiàn)行十分敏感的問(wèn)題則進(jìn)行了有意規(guī)避。"該法主要是針對(duì)政府部門(mén)，但忘記了糧食生產(chǎn)中最重要的一環(huán)：那就是糧食生產(chǎn)的主體--農(nóng)民。我國(guó)的耕地主要在農(nóng)民手里，糧食問(wèn)題的核心應(yīng)該圍繞農(nóng)民才行。但很遺憾的是，征求意見(jiàn)稿涉及并不多。只有真正讓在一線(xiàn)生產(chǎn)的農(nóng)民滿(mǎn)意了，糧食安全才能得到保障。而目前新工農(nóng)剪刀差愈拉愈大，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的種糧積極性，該法不應(yīng)該回避，更應(yīng)該重點(diǎn)著力解決。"中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。

    "如何消除這些新剪刀差，建立價(jià)格連動(dòng)機(jī)制，讓種糧的農(nóng)民也能得到社會(huì)平均利潤(rùn)率，這才是根本。目前出臺(tái)的獎(jiǎng)勵(lì)政策基本上都跑到基層政府手里了，但他們種糧食嗎？"鄭風(fēng)田反問(wèn)道。

    在鄭風(fēng)田看來(lái)，征求意見(jiàn)稿從某種程度上講，應(yīng)該叫做糧食部門(mén)法，是發(fā)改委系統(tǒng)及其下屬的糧食局系統(tǒng)的管理規(guī)則。如果《糧食法》僅限于此，出臺(tái)此法的必要性將飽受質(zhì)疑。

    征求意見(jiàn)稿之所以變成了"部門(mén)法"源于我國(guó)立法程序的不合理。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的立法大多是由國(guó)務(wù)院委托政府職能部門(mén)起草。在起草過(guò)程中，職能部門(mén)很容易會(huì)產(chǎn)生為自己牟利的想法，從而導(dǎo)致"行政權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化，部門(mén)利益法制化"."《糧食法》征求意見(jiàn)稿如獲通過(guò)，將為糧食局系統(tǒng)爭(zhēng)得更多審批權(quán)力，比如收購(gòu)糧食、儲(chǔ)藏糧食等。"鄭風(fēng)田說(shuō)。

    中投顧問(wèn)食品行業(yè)研究員向健軍在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，《糧食法》旨在促進(jìn)糧食生產(chǎn)、維護(hù)糧食流通秩序、保障國(guó)家糧食安全，這些工作不僅僅涉及到發(fā)改委和糧食局兩個(gè)部門(mén)。轉(zhuǎn)基因的相關(guān)內(nèi)容屬于農(nóng)業(yè)部的管轄范圍，外資進(jìn)入、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式等細(xì)節(jié)也牽涉到多個(gè)部門(mén)。而此次出臺(tái)的主要相關(guān)部門(mén)只有上述兩家，《糧食法》很難做到較為完善。

    那么，如何讓《糧食法》做到實(shí)至名歸呢？向健軍認(rèn)為，只有針對(duì)不同問(wèn)題，通過(guò)多部門(mén)協(xié)商出臺(tái)才更具說(shuō)服力。

    鄭風(fēng)田則直言，國(guó)家應(yīng)在立法程序的設(shè)定上做出改變，禁止部門(mén)立法。為有效克服行政立法中的部門(mén)利益保護(hù)主義傾向，必須建立立法回避制度，行政部門(mén)不能參與更不能主持涉及部門(mén)利益的立法起草工作，應(yīng)由人大立法委員會(huì)或委托有關(guān)方面的專(zhuān)家學(xué)者組成專(zhuān)家小組代為起草。