近年來，食品違法行為在政府一次次加大整治力度的努力下仍然層出不窮，暴露出我們以行政監(jiān)管為主的食品安全監(jiān)管理念和監(jiān)管模式的落后。世界上先進的食品安全監(jiān)管模式，無一不是有賴于社會管理的綜合效能有效發(fā)揮，有賴于企業(yè)責任的有效落實。
2009年頒布實施的《食品安全法》，由于其特殊的立法背景，不僅未能從立法的頂層設(shè)計中構(gòu)建起現(xiàn)代食品安全監(jiān)管模式，反而將現(xiàn)有的不科學(xué)的行政監(jiān)管模式加以固化，并且在食品安全理念上留下空白和模糊，導(dǎo)致監(jiān)管中的誤區(qū)和社會上的誤導(dǎo)。比如：《食品安全法》未界定什么是食品或不是食品，使食品在認識上存在誤讀；如食品添加劑是否食品？若是，則說明食品是可以有毒有害的，若不是，則說明食品是可以添加有毒有害物質(zhì)的；又如：《食品安全法》未定義什么是食品安全，甚至將食品質(zhì)量與安全混為一談，把衡量質(zhì)量的標準用于衡量安全，提出了"食品安全標準"概念，使全社會都認為符合標準的食品就安全，不符合標準的食品就不安全！豈不知千萬種可能危害健康的物質(zhì)因未列入標準而可能被檢測合格，許多食品不合格項目也許并不涉及安全。
我國現(xiàn)有的以行政監(jiān)管為主的食品安全監(jiān)管模式，制約和限制著社會監(jiān)督力量的作用發(fā)揮，嚴重扭曲了食品安全責任和監(jiān)管重點，使企業(yè)的主體責任處于被動、從屬的地位。考察世界上先進的食品安全監(jiān)管模式，無一不是有賴于社會管理的綜合效能有效發(fā)揮，有賴于企業(yè)責任的有效落實。行政監(jiān)管僅僅是其中的一個環(huán)節(jié)，而且政府的主要職責在于建立規(guī)制和防范食品安全的系統(tǒng)性風(fēng)險。
明確首負責任，構(gòu)建食品安全主體責任體系
落實食品企業(yè)主體責任是保障食品安全的核心。最根本的是要在法律上明確食品安全的首負責任承擔者，特別是對消費者的首負責任，也就是與消費者或權(quán)利人構(gòu)成直接利益關(guān)系的相對人。對消費者而言，首負責任應(yīng)當由超市或零售商承擔；對銷售者而言，首負責任應(yīng)當是批發(fā)商或生產(chǎn)企業(yè)等供貨商，依此類推。食品安全事件中的權(quán)益受損方，有權(quán)僅向首負責任者追究侵權(quán)責任，首負責任者必須首先承擔侵權(quán)損失，存在其他侵權(quán)責任的，由首負責任者依次追究。只有當其他侵權(quán)責任比較明確并且權(quán)益受損方自愿直接追究其他責任者時，首負責任者才不用承擔責任。
首負責任者的確立，可以在食品種養(yǎng)、加工、生產(chǎn)、銷售、消費等環(huán)節(jié)構(gòu)建起明確的責任體系，任何一個環(huán)節(jié)都不能將受害者推給上一環(huán)節(jié)而逃避責任，因而都必須對下一環(huán)節(jié)負責，對上一個環(huán)節(jié)把關(guān)。這方面在我國的法律體系中是存在缺陷的。無論是民法還是消費者權(quán)益保護法，都沒有明確予以規(guī)定，以至于消費者在維權(quán)時，常常陷于商家與商家、商家與企業(yè)的相互推諉之中；也導(dǎo)致一些國際知名的大商家在本國銷售中國產(chǎn)品時，往往要不遠萬里來到中國進行工廠審查，而一旦進入中國銷售，卻敢于出現(xiàn)進貨把關(guān)不嚴甚至銷售劣質(zhì)食品的怪現(xiàn)象。
強化權(quán)益保護，構(gòu)建食品安全社會監(jiān)督基礎(chǔ)
消費者或食品安全受害者的自我權(quán)益維護，是對食品安全最直接、最主動、最有威懾力的社會監(jiān)督方式。社會上要求對違法者罰得傾家蕩產(chǎn)的方式，遠不如讓違法者賠得傾家蕩產(chǎn)來得積極、有效。但是，由于我國權(quán)益保護方面的制度設(shè)計和法律規(guī)定太過無力，導(dǎo)致權(quán)益損害賠付并不能夠極大地補償受害者和懲罰侵權(quán)者，受害者只能滿足于獲得全部的直接損失并將對侵權(quán)者的懲罰寄希望于政府部門的行政處罰上。這就造成消費者維權(quán)成本過高而收益過低，主動維權(quán)的意愿非常低落。離開了消費者這一最有力的社會監(jiān)督者，許多企業(yè)就會心存僥幸，一些企業(yè)就會鋌而走險，甚至一些大型食品違法企業(yè)既不在乎權(quán)益賠付，也不害怕行政處罰，能拖就拖，能賴就賴。
因此，必須切實強化對消費者的權(quán)益保護，在立法中明確權(quán)益損失賠付不僅包括直接損失，還要包括間接損失、精神損失和懲罰性賠付，使消費者的正當維權(quán)不僅不會受到任何損失，而且還會得到獎勵，激勵起他們主動維權(quán)的意愿，建立以賠付為核心的社會監(jiān)督機制，使每個消費者都能成為食品安全的社會監(jiān)督者和違法企業(yè)的終結(jié)者。
建立企業(yè)責任險制度，構(gòu)建食品安全社會救濟機制
強化權(quán)益保護，加大賠付力度，建立以賠付為核心的社會監(jiān)督機制，必然會給惡意違法企業(yè)以沉重打擊的同時，也給一般違法企業(yè)甚至僅僅是不規(guī)范的企業(yè)帶來難以承受的懲罰。如果不建立相應(yīng)的社會救濟機制，賠付不起就會成為常態(tài)，以賠付為核心的社會監(jiān)督機制將難以運轉(zhuǎn)。因此，必須確立食品行業(yè)的強制性保險制度，以解決日常食品安全的侵權(quán)賠償問題。在此基礎(chǔ)上，由政府、慈善組織、社會團體等組成必要的社會救助系統(tǒng)，用以應(yīng)對系統(tǒng)性食品安全問題的出現(xiàn)。
強制性保險救濟制度的確立，不僅可以從制度上保障權(quán)益維護的主動性、堅定性得以實現(xiàn)，使每個消費者都能成為食品安全的監(jiān)督者；而且可以將食品企業(yè)納入保險行業(yè)等社會組織的監(jiān)督范圍，通過保險公司對被保險企業(yè)的食品安全風(fēng)險評估所確定的保費調(diào)整，以及相應(yīng)的保費賠付條款遵守情況審查等，形成對食品企業(yè)行為的直接監(jiān)督和約束。
廣泛開展食品安全風(fēng)險分析，構(gòu)建食品安全技術(shù)支撐體系
食品安全不等同于食品質(zhì)量。食品質(zhì)量可以通過檢測等方式對其是否符合標準來進行判斷，食品安全只能是用風(fēng)險分析的方法進行評估。符合質(zhì)量標準的食品意味著安全風(fēng)險較低，或處于人們可接受的安全風(fēng)險之內(nèi)。政府和社會組織所制定的一系列安全規(guī)范、制度、標準，都僅僅只是依據(jù)已知安全風(fēng)險防范的需要，為了將安全風(fēng)險控制在社會可接受的范圍之內(nèi)所提出的最低要求。也就是說，滿足政府和社會組織制定的規(guī)范、制度和標準，僅僅只是達到了最低安全要求而已。
因此，企業(yè)不僅要遵守和執(zhí)行好這些最低安全制度、規(guī)范和標準要求，嚴格確保食品質(zhì)量，而且要在企業(yè)內(nèi)部建立起主動防范食品安全風(fēng)險的責任意識和機制，結(jié)合企業(yè)實際開展安全風(fēng)險評估工作，有針對性地制定采取更高要求的安全控制措施，以更好地防范安全風(fēng)險。在這方面，要充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)機構(gòu)和社會組織的技術(shù)支撐作用，不僅針對單一產(chǎn)品、單一企業(yè)開展風(fēng)險分析，而且要針對整個行業(yè)、整個區(qū)域開展風(fēng)險分析；不僅要對食品中已知物質(zhì)開展風(fēng)險分析，而且要對可能進入食品的未知物質(zhì)和渠道進行風(fēng)險分析，給企業(yè)防范風(fēng)險提供依據(jù)，為政府加強監(jiān)管提供指導(dǎo)。
食品企業(yè)建立內(nèi)部安全風(fēng)險防范機制，制定采取更高要求的安全控制措施，其動力來源應(yīng)當主要是消費者的權(quán)益有效維護和企業(yè)責任意識的提高，而不僅僅是政府的監(jiān)管和處罰。這也是當前食品安全監(jiān)管體制所帶來的，多數(shù)企業(yè)僅僅滿足于符合政府相關(guān)規(guī)定，以達到最低要求就認為萬事大吉的原因所在。
強化系統(tǒng)性風(fēng)險防范，完善食品安全政府強制措施
政府在食品安全監(jiān)管中的首要責任，是在綜合考量經(jīng)濟社會發(fā)展水平和安全風(fēng)險社會接受度基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一、合理、科學(xué)的安全監(jiān)管法規(guī)與制度，設(shè)立行政許可和一般強制措施，監(jiān)督法規(guī)與制度執(zhí)行的成效，構(gòu)建起現(xiàn)代安全監(jiān)管模式。對本應(yīng)由企業(yè)自主承擔的質(zhì)量標準符合情況和生產(chǎn)過程控制效果，都應(yīng)交由企業(yè)完成，并通過政府采購和市場服務(wù)等方式，引入第三方技術(shù)檢測和技術(shù)檢查機構(gòu)開展技術(shù)服務(wù)和技術(shù)監(jiān)督工作。
食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險，是會給政府和社會帶來巨大危害與災(zāi)難的風(fēng)險。由于單個企業(yè)甚至行業(yè)考察安全問題的視角限制，系統(tǒng)性風(fēng)險只能更多地由政府部門聯(lián)合社會組織進行分析、評估和防范，是政府食品安全監(jiān)管中防范的首要風(fēng)險。開展系統(tǒng)性風(fēng)險分析，首要的是要暢通風(fēng)險信息交流，組織未知風(fēng)險研究，在風(fēng)險源識別的基礎(chǔ)上進行風(fēng)險評估，并根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果采取風(fēng)險控制措施。
綜上所述，保障食品安全，必須改革源于計劃經(jīng)濟體制下的以行政監(jiān)管為主的安全監(jiān)管模式，學(xué)習(xí)世界上先進的監(jiān)管理念和方法，構(gòu)建起現(xiàn)代安全監(jiān)管模式，形成以企業(yè)主體責任落實為核心，權(quán)益保護為制約基礎(chǔ)，保險救濟和社會救助為保障，質(zhì)量檢測和安全風(fēng)險評估為技術(shù)支撐，政府監(jiān)管為一般強制的現(xiàn)代監(jiān)管體系，有效發(fā)揮出社會監(jiān)督和綜合治理的成效。
作者系廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長
任小鐵
