制定《國家糧食安全保障法》的有利條件
(一)、糧食購銷市場化的實施，為《國家糧食安全保障法》的制定提出了內(nèi)在要求
糧食購銷市場化，使糧食走出傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟和準計劃經(jīng)濟時代，進入了以市場為導向，用市場來配置糧食資源的新時代。多年的糧改實踐，使我們走上了糧食購銷市場化的路子，這為今后中國糧食經(jīng)濟的發(fā)展注入了新的活力。但市場經(jīng)濟盲目性、滯后性、無序性的特點，無疑將對購銷市場化后糧食經(jīng)濟的運行產(chǎn)生不利影響。尤其是受2001年局部地區(qū)實施糧食購銷市場化的帶動，我國現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)模式、流通模式及消費模式都在發(fā)生深刻的變化。這種變化對中國糧食安全的影響也是極其敏感的，如果我們處置不當，就會產(chǎn)生嚴重的后果。糧食商品的特殊性，決定了無論是政府、部門還是普通的人們，都希望在遵循市場經(jīng)濟一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過人的主觀能動作用，降低市場經(jīng)濟固有的那些消極因素對糧食的不利影響。而人的這種主觀能動作用，最好的途徑就是通過法律的形式，即通過國家意志來保障其實現(xiàn)?！都Z食流通管理條例》的頒布實施，為規(guī)范糧食市場運行提供了法制保障。但糧食購銷市場化能不能健康發(fā)展，并不是簡單地看《糧食流通管理條例》對糧食流通秩序進行監(jiān)督、制約的功效如何，而是要從糧食生產(chǎn)、流通、消費的全過程來看，即看中國糧食是否與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，是否與人們的消費需求相適應。從這一點上來講，現(xiàn)行的《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》等糧食法規(guī)在監(jiān)管面上有很大的局限性，不能很好地適應糧食購銷市場化大背景下的糧食安全要求。因此，迫切需要有一部監(jiān)管全方位、功能齊全化、操作實用化的法律來保障糧食安全。糧食購銷市場化的內(nèi)在要求，客觀上為《國家糧食安全保障法》的制定準備了必要的輿論，創(chuàng)造了有利的條件。
(二)、相關(guān)經(jīng)濟法律、法規(guī)的實施，為《國家糧食安全保障法》的制定提供了法律基礎(chǔ)
中國是個農(nóng)業(yè)大國。農(nóng)業(yè)的主要任務是生產(chǎn)糧食，這還是由中國的國情決定的。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中所處的地位，及糧食的重要性，使黨和政府一直把加強農(nóng)業(yè)，加強發(fā)展糧食生產(chǎn)放在了突出的位置，并在農(nóng)業(yè)立法，加快農(nóng)業(yè)法制化建設上取得了很大的成績。改革開放以來，由全國人大通過的涉農(nóng)法律已經(jīng)有很多，如《農(nóng)業(yè)法》、《土地法》、《種子法》、《水法》等；還有不少國務院及地方政府出臺的涉農(nóng)行政性法規(guī)，如《基本農(nóng)田保護條例》等。這么多的法律、法規(guī)雖然都相對獨立，有各自的目的，發(fā)揮著各自的作用，但它們卻有一個共同點，即都與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)，在很大程度上都圍繞著糧食問題，以保護農(nóng)業(yè)、保護糧食生產(chǎn)為重要的出發(fā)點和落腳點。比如《農(nóng)業(yè)法》，它在第五章中，專門把“糧食安全”單獨列章，并有6條具體的條款來為糧食安全作法律規(guī)定；《土地法》把保護耕地列入重要目標，規(guī)定對耕地實行特殊保護；《水法》也把加強農(nóng)業(yè)灌溉列入重要目標，用法律的形式，來提高水對農(nóng)業(yè)、對糧食生產(chǎn)的貢獻。這些散見于相關(guān)法律中的有關(guān)保護糧食生產(chǎn)，維護糧食安全的精神內(nèi)涵，是制定《國家糧食安全保障法》的法律淵源，為我們制定突出糧食專業(yè)性特點的《國家糧食安全保障法》奠定了法律基礎(chǔ)。
(三)、一系列糧食行政法規(guī)的制定，為《國家糧食安全保障法》的制定提供了立法經(jīng)驗
新中國糧食經(jīng)濟是從高度計劃經(jīng)濟發(fā)展而來的。糧食的短缺性，催生高度的計劃性；高度的計劃性，要求政策的嚴肅性；政策的嚴肅性，成就了制度的嚴密性。然而，糧食經(jīng)濟在向市場經(jīng)濟過渡的過程中，中央政府在堅持實施積極的糧食政策的同時，糧食管理也逐步向法制化邁進。 1995年，原國內(nèi)貿(mào)易部、國家糧食儲備局就開始了《糧食法》的起草工作，后因體制和機構(gòu)變動等原因，《糧食法》的起草工作被暫時擱置。盡管如此，我國在糧食法制化上還是作了初步的探索。1998年國務院頒布了《糧食收購條例》，并配套出臺了《糧食購銷違法行為處罰辦法》，這是糧食管理走向法制化的重要標志，糧食管理由此進入了依法行政的時代。2001年，國家糧食局著手研究起草《糧食流通法》，因條件尚未成熟，2003年開始轉(zhuǎn)向起草《糧食流通管理條例》，2004年以國務院第407號令正式公布實施，并同時廢止《糧食收購條例》和《糧食購銷違法行為處罰辦法》。而在這之前的2003年，國務院還發(fā)布了《中央儲備糧管理條例》。從《糧食收購條件》的廢止，到《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》的實施，我們可以看出，中國糧食行政立法在新舊交替中得到進步，在具體的實踐中得到提高。而更可喜的是，在這么多年的糧食行政立法實踐中，培養(yǎng)和造就了一支積極探索，求真務實，勇于實踐，大膽創(chuàng)新的立法隊伍。因此，無論是糧食行政法規(guī)本身的實踐，還是行政立法人員參與行政立法的實踐，都為我們開展糧食人大立法積累了寶貴的經(jīng)驗，創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件。
(四)、國外有關(guān)糧食法律的司法實踐，為我們制定《國家糧食安全保障法》提供了借鑒
重視糧食的不光是中國，發(fā)達資本主義國家同樣如此，即使是尚不發(fā)達的印度等國也同樣。而在糧食法制化上，發(fā)達的資本主義國家更是遠遠地走在了我們的前頭。美國是世界上糧食生產(chǎn)最發(fā)達的國家之一，也是最早為糧食立法的國家之一。早在1916年美國國會就通過了《美國倉儲法》，根據(jù)該法，又專門制定了《糧食倉儲條例》?，F(xiàn)行的法律有《糧食安全法》、《美國谷物標準法案》等，這些法律為美國糧食在市場化下高效運作提供了保證。日本是個地少人多，糧食不能自給的國家。上個世紀40年代，由于侵華戰(zhàn)爭等原因，造成糧食短缺，1942年日本出臺了《糧食管理法》，國家對糧食實行直接統(tǒng)制。為應對世貿(mào)組織規(guī)則，1995年11月又實施了《新糧食法》，通過法律的形式，較好地解決了日本的糧食問題。其它如加拿大有《加拿大谷物法》、《加拿大小麥局法》等。分析這些市場經(jīng)濟國家的糧食體制，可以看到，盡管這些國家社會制度與我國不同，經(jīng)濟發(fā)展和糧食生產(chǎn)水平也不同，但這些國家能夠根據(jù)自身的不同實際，為糧食立法，用法律妥善地解決本國糧食生產(chǎn)、流通、消費、出口和進口等方面的問題。它們在糧食上的立法經(jīng)驗和法制化實踐，有許多值得我國借鑒，是我們進行糧食立法的外來經(jīng)驗。
(一)、糧食購銷市場化的實施，為《國家糧食安全保障法》的制定提出了內(nèi)在要求
糧食購銷市場化，使糧食走出傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟和準計劃經(jīng)濟時代，進入了以市場為導向，用市場來配置糧食資源的新時代。多年的糧改實踐，使我們走上了糧食購銷市場化的路子，這為今后中國糧食經(jīng)濟的發(fā)展注入了新的活力。但市場經(jīng)濟盲目性、滯后性、無序性的特點，無疑將對購銷市場化后糧食經(jīng)濟的運行產(chǎn)生不利影響。尤其是受2001年局部地區(qū)實施糧食購銷市場化的帶動，我國現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)模式、流通模式及消費模式都在發(fā)生深刻的變化。這種變化對中國糧食安全的影響也是極其敏感的，如果我們處置不當，就會產(chǎn)生嚴重的后果。糧食商品的特殊性，決定了無論是政府、部門還是普通的人們，都希望在遵循市場經(jīng)濟一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過人的主觀能動作用，降低市場經(jīng)濟固有的那些消極因素對糧食的不利影響。而人的這種主觀能動作用，最好的途徑就是通過法律的形式，即通過國家意志來保障其實現(xiàn)?！都Z食流通管理條例》的頒布實施，為規(guī)范糧食市場運行提供了法制保障。但糧食購銷市場化能不能健康發(fā)展，并不是簡單地看《糧食流通管理條例》對糧食流通秩序進行監(jiān)督、制約的功效如何，而是要從糧食生產(chǎn)、流通、消費的全過程來看，即看中國糧食是否與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，是否與人們的消費需求相適應。從這一點上來講，現(xiàn)行的《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》等糧食法規(guī)在監(jiān)管面上有很大的局限性，不能很好地適應糧食購銷市場化大背景下的糧食安全要求。因此，迫切需要有一部監(jiān)管全方位、功能齊全化、操作實用化的法律來保障糧食安全。糧食購銷市場化的內(nèi)在要求，客觀上為《國家糧食安全保障法》的制定準備了必要的輿論，創(chuàng)造了有利的條件。
(二)、相關(guān)經(jīng)濟法律、法規(guī)的實施，為《國家糧食安全保障法》的制定提供了法律基礎(chǔ)
中國是個農(nóng)業(yè)大國。農(nóng)業(yè)的主要任務是生產(chǎn)糧食，這還是由中國的國情決定的。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中所處的地位，及糧食的重要性，使黨和政府一直把加強農(nóng)業(yè)，加強發(fā)展糧食生產(chǎn)放在了突出的位置，并在農(nóng)業(yè)立法，加快農(nóng)業(yè)法制化建設上取得了很大的成績。改革開放以來，由全國人大通過的涉農(nóng)法律已經(jīng)有很多，如《農(nóng)業(yè)法》、《土地法》、《種子法》、《水法》等；還有不少國務院及地方政府出臺的涉農(nóng)行政性法規(guī)，如《基本農(nóng)田保護條例》等。這么多的法律、法規(guī)雖然都相對獨立，有各自的目的，發(fā)揮著各自的作用，但它們卻有一個共同點，即都與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)，在很大程度上都圍繞著糧食問題，以保護農(nóng)業(yè)、保護糧食生產(chǎn)為重要的出發(fā)點和落腳點。比如《農(nóng)業(yè)法》，它在第五章中，專門把“糧食安全”單獨列章，并有6條具體的條款來為糧食安全作法律規(guī)定；《土地法》把保護耕地列入重要目標，規(guī)定對耕地實行特殊保護；《水法》也把加強農(nóng)業(yè)灌溉列入重要目標，用法律的形式，來提高水對農(nóng)業(yè)、對糧食生產(chǎn)的貢獻。這些散見于相關(guān)法律中的有關(guān)保護糧食生產(chǎn)，維護糧食安全的精神內(nèi)涵，是制定《國家糧食安全保障法》的法律淵源，為我們制定突出糧食專業(yè)性特點的《國家糧食安全保障法》奠定了法律基礎(chǔ)。
(三)、一系列糧食行政法規(guī)的制定，為《國家糧食安全保障法》的制定提供了立法經(jīng)驗
新中國糧食經(jīng)濟是從高度計劃經(jīng)濟發(fā)展而來的。糧食的短缺性，催生高度的計劃性；高度的計劃性，要求政策的嚴肅性；政策的嚴肅性，成就了制度的嚴密性。然而，糧食經(jīng)濟在向市場經(jīng)濟過渡的過程中，中央政府在堅持實施積極的糧食政策的同時，糧食管理也逐步向法制化邁進。 1995年，原國內(nèi)貿(mào)易部、國家糧食儲備局就開始了《糧食法》的起草工作，后因體制和機構(gòu)變動等原因，《糧食法》的起草工作被暫時擱置。盡管如此，我國在糧食法制化上還是作了初步的探索。1998年國務院頒布了《糧食收購條例》，并配套出臺了《糧食購銷違法行為處罰辦法》，這是糧食管理走向法制化的重要標志，糧食管理由此進入了依法行政的時代。2001年，國家糧食局著手研究起草《糧食流通法》，因條件尚未成熟，2003年開始轉(zhuǎn)向起草《糧食流通管理條例》，2004年以國務院第407號令正式公布實施，并同時廢止《糧食收購條例》和《糧食購銷違法行為處罰辦法》。而在這之前的2003年，國務院還發(fā)布了《中央儲備糧管理條例》。從《糧食收購條件》的廢止，到《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》的實施，我們可以看出，中國糧食行政立法在新舊交替中得到進步，在具體的實踐中得到提高。而更可喜的是，在這么多年的糧食行政立法實踐中，培養(yǎng)和造就了一支積極探索，求真務實，勇于實踐，大膽創(chuàng)新的立法隊伍。因此，無論是糧食行政法規(guī)本身的實踐，還是行政立法人員參與行政立法的實踐，都為我們開展糧食人大立法積累了寶貴的經(jīng)驗，創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件。
(四)、國外有關(guān)糧食法律的司法實踐，為我們制定《國家糧食安全保障法》提供了借鑒
重視糧食的不光是中國，發(fā)達資本主義國家同樣如此，即使是尚不發(fā)達的印度等國也同樣。而在糧食法制化上，發(fā)達的資本主義國家更是遠遠地走在了我們的前頭。美國是世界上糧食生產(chǎn)最發(fā)達的國家之一，也是最早為糧食立法的國家之一。早在1916年美國國會就通過了《美國倉儲法》，根據(jù)該法，又專門制定了《糧食倉儲條例》?，F(xiàn)行的法律有《糧食安全法》、《美國谷物標準法案》等，這些法律為美國糧食在市場化下高效運作提供了保證。日本是個地少人多，糧食不能自給的國家。上個世紀40年代，由于侵華戰(zhàn)爭等原因，造成糧食短缺，1942年日本出臺了《糧食管理法》，國家對糧食實行直接統(tǒng)制。為應對世貿(mào)組織規(guī)則，1995年11月又實施了《新糧食法》，通過法律的形式，較好地解決了日本的糧食問題。其它如加拿大有《加拿大谷物法》、《加拿大小麥局法》等。分析這些市場經(jīng)濟國家的糧食體制，可以看到，盡管這些國家社會制度與我國不同，經(jīng)濟發(fā)展和糧食生產(chǎn)水平也不同，但這些國家能夠根據(jù)自身的不同實際，為糧食立法，用法律妥善地解決本國糧食生產(chǎn)、流通、消費、出口和進口等方面的問題。它們在糧食上的立法經(jīng)驗和法制化實踐，有許多值得我國借鑒，是我們進行糧食立法的外來經(jīng)驗。
