10月31日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)了《食品安全法(草案)》。按計(jì)劃，該法將在12月全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上提請(qǐng)審議，并有望在明年出臺(tái)。

    食品安全問(wèn)題的熱度近年一直不減，每年人代會(huì)上提案數(shù)最多的都與此有關(guān)。而在今年，食品和玩具等中國(guó)產(chǎn)品一起，成為國(guó)際上熱炒的對(duì)象。很多人認(rèn)為，中國(guó)進(jìn)入了食品問(wèn)題的高發(fā)期。

    中國(guó)社科院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心執(zhí)行主任張永建,早在2004年就牽頭組織了“我國(guó)食品安全監(jiān)管體制和法律演進(jìn)的研究”課題。對(duì)于食品安全監(jiān)管體制，盡管面臨部門權(quán)力和利益調(diào)整的重重藩籬，張永建仍然呼吁，應(yīng)該從分段管理為主的體制過(guò)渡到以品種管理為主。

    最大進(jìn)步是食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)評(píng)制度

    《21世紀(jì)》：中國(guó)的食品安全問(wèn)題近年成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是今年，甚至在國(guó)際上都成為熱點(diǎn)。目前的狀況如何，你認(rèn)為問(wèn)題在哪里？

    張永建：中國(guó)的食品安全問(wèn)題主要有兩個(gè)方面，一是由食源性疾病引起的食品安全問(wèn)題。比如1988年在上海由于超過(guò)30萬(wàn)人的甲肝大爆發(fā)，還有近年北京的福壽螺事件、遼寧海城的豆奶事件等，都是由于食物受污染引起食源性疾病?，F(xiàn)在它是中國(guó)食品安全的頭號(hào)問(wèn)題。

    二是由故意制造的假冒偽劣產(chǎn)品引起的食品安全問(wèn)題。這是一個(gè)階段性的問(wèn)題，近幾年一些大案要案頻發(fā)，比如阜陽(yáng)奶粉事件就是最典型的。

    《21世紀(jì)》：制定《食品安全法》的呼聲由來(lái)已久，你怎么看待目前法律方面的問(wèn)題？新法草案有哪些應(yīng)對(duì)？

    張永建：從框架上來(lái)說(shuō)，我國(guó)已基本構(gòu)建了一個(gè)以《食品衛(wèi)生法》為基干的食品安全保障法律法規(guī)體系。但存在的問(wèn)題也很多。
   
    首先是范圍過(guò)于狹窄，沒(méi)有涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程?！妒称沸l(wèi)生法》沒(méi)有規(guī)范包括種植、養(yǎng)殖、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)中的食品以及相關(guān)的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者使用，出現(xiàn)了法律監(jiān)管盲區(qū)。

    二是它確定的執(zhí)法主體職責(zé)和現(xiàn)實(shí)情況已經(jīng)脫節(jié)了。1998年機(jī)構(gòu)改革之后，食品監(jiān)管主要由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和公安、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、海關(guān)等多部委按職能分段監(jiān)管。

    另外，在法律責(zé)任方面規(guī)定不嚴(yán)、銜接也不順。最典型的例子就是，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成嚴(yán)重危害結(jié)果的，依法追究刑事責(zé)任。但是，刑法規(guī)定“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”，只要是“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患的”，就構(gòu)成犯罪。

    還有就是整個(gè)食品安全法律體系內(nèi)容不全，對(duì)新情況、新問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)應(yīng)對(duì)，特別是缺少像食品安全應(yīng)急處理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、信用以及信息發(fā)布等制度的規(guī)定。

    這次的草案，規(guī)定和完善了很多制度，比如對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，食品安全重大信息的發(fā)布，以及食品生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏和銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全，還有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、查驗(yàn)、標(biāo)簽、標(biāo)準(zhǔn)以及不安全食品召回制度等。另外，加大處罰力度，明確地方政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)等。

    我覺(jué)得最大的一個(gè)進(jìn)步，就是要建立和完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，把食品安全管理建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，而不是行政的基礎(chǔ)上。

    食品分段管理問(wèn)題多

    《21世紀(jì)》：那么監(jiān)管體制上的問(wèn)題呢？目前“多龍治水”的格局受到很多非議。

    張永建：2003年在原來(lái)的藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，這是各部委(局)中唯一一個(gè)名稱中帶有“食品”的部門，就是希望在政出多門的情況下加強(qiáng)協(xié)調(diào)，它在食品安全方面的職責(zé)是綜合監(jiān)管、組織協(xié)調(diào)和對(duì)重大食品安全事故的查處?，F(xiàn)在看來(lái)，它做得比較好的工作是最后一項(xiàng)，綜合監(jiān)管和組織協(xié)調(diào)做得都不行。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

    問(wèn)題在哪里？我認(rèn)為第一對(duì)它的授權(quán)不明確、不充分，綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)是個(gè)大框框，綜合到什么程度，協(xié)調(diào)到什么程度，具體內(nèi)涵沒(méi)說(shuō)清楚。最后可能還是解決不了問(wèn)題。

    第二是它缺乏權(quán)威性。不是說(shuō)權(quán)力要集中到一起，但是要有權(quán)威性。權(quán)威性靠什么，在政府體制內(nèi)部，就得靠行政級(jí)別。

    2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》把涉及到食品安全監(jiān)管的部門職責(zé)進(jìn)行劃分，基本上是按職責(zé)分段管理。同時(shí)提出“分段管理為主、品種管理為輔”的方式。所謂分段管理，就是各部門對(duì)不同環(huán)節(jié)分別負(fù)責(zé)監(jiān)管。品種管理就是不同的食品按品種劃分由相關(guān)部門監(jiān)管，對(duì)一個(gè)品種由一家從頭管到底。

    《21世紀(jì)》：據(jù)說(shuō)《食品安全法》草案在管理體制方面沒(méi)有突破性的改變，你認(rèn)為比較理想的模式應(yīng)該是什么樣的？

    張永建：我們當(dāng)時(shí)在課題報(bào)告中建議，在部際食品安全聯(lián)席協(xié)調(diào)會(huì)議的基礎(chǔ)上有所突破，如成立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理涉及國(guó)家食品安全的相關(guān)部門。

    今年國(guó)務(wù)院成立了一個(gè)高規(guī)格的食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組，常務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)在質(zhì)監(jiān)總局，組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理兼任。不少地方上也都成立了食品安全辦，主管領(lǐng)導(dǎo)一般是副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，它的權(quán)威性高，在溝通效率上也比以前的聯(lián)席會(huì)議制要好一些。

    我們也建議進(jìn)一步探索多種管理模式，將對(duì)品種的管理和“分段”管理結(jié)合起來(lái)，對(duì)能夠集中的管理鏈條和跨度不太大的品種可由一二個(gè)部門管理起來(lái)。對(duì)于需要“分段”的管理，要明確邊界和銜接的方式方法，特別是信息的溝通和共享，職能上盡可能避免交叉。

    現(xiàn)在還沒(méi)有突破“分段管理為主、品種管理為輔”的格局。

    考察一下國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，很多還是以品種管理為主，它容易明確職責(zé)。分段管理的話，許多地方是不好劃分邊界的。我們看到有這樣的案例，豆芽出問(wèn)題了，幾個(gè)部門馬上撲到現(xiàn)場(chǎng)，第一件事情是問(wèn)你這是算農(nóng)產(chǎn)品呢還是加工產(chǎn)品，到底歸誰(shuí)管。

    有沒(méi)有可能逐漸從分段管理為主過(guò)渡到品種管理為主？現(xiàn)在還沒(méi)有看到這么重大的改革的跡象，因?yàn)檫@對(duì)現(xiàn)有的權(quán)力和利益格局變化太大，難度很大。

    民事索賠較行政處罰更具威懾力

    《21世紀(jì)》：在法律責(zé)任方面，草案明確了政府的責(zé)任，加大了對(duì)違法行為的處罰。在民事責(zé)任方面，很多人希望能增加懲罰性賠償和方便消費(fèi)者 維權(quán)方面的規(guī)定，你怎么看？

    張永建：2004年國(guó)務(wù)院23號(hào)文就明確提出來(lái)在食品安全問(wèn)題地方政府負(fù)總責(zé)的要求，但我們也要考慮實(shí)施的保障機(jī)制，因?yàn)檫@里還涉及到中央政府部門和地方政府目標(biāo)的差異化。中央政府部門更多考慮安全性和宏觀的管制，地方政府則要更多地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)等任務(wù)。

    對(duì)企業(yè)的處罰，以前是以違法所得來(lái)計(jì)，草案現(xiàn)在改成按涉案值來(lái)計(jì)，而且處罰力度也加大了。這只是一個(gè)方面，關(guān)鍵還是要看能不能嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，法律的尊嚴(yán)不是制訂出來(lái)的，而是執(zhí)行出來(lái)的。

    民事訴訟的問(wèn)題是個(gè)關(guān)鍵。很多官員都說(shuō)要讓違法造假者“傾家蕩產(chǎn)”，但處罰并不是目的，行政處罰是有限度的，而且政府部門并不是違法產(chǎn)品的直接受害者，過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政處罰，會(huì)導(dǎo)致一些地方“以罰代法”。讓受害者通過(guò)民事索賠的途徑，對(duì)違法者的威懾最為有效。

    現(xiàn)在的問(wèn)題是，維權(quán)成本太高，實(shí)踐中一般只判決賠償實(shí)際損失，不考慮受害者耗費(fèi)的時(shí)間、精力等成本不足于補(bǔ)償其損失，而且缺乏懲罰性賠償，對(duì)違法者的威懾力也不夠。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#