在眾多的行業(yè)中，保健食品行業(yè)無疑令人刮目相看，其發(fā)展速度十分迅猛。截至2007年底，我國已審批保健食品8900多種，共有保健食品生產(chǎn)企業(yè)1640多家，年產(chǎn)值達到1000多億元。保健食品行業(yè)迅速崛起的原因，主要在于人們生活水平不斷提高，保健消費需求不斷加大，從而大大拉動了行業(yè)前行。然而，炙手可熱的保健食品市場也潛伏著不可忽視的危機：質(zhì)量良莠不齊、行業(yè)信譽度差、管理相對滯后。
行業(yè)陷入信譽危機
回眸保健食品行業(yè)的發(fā)展，我們可以看到它的發(fā)展走過一條曲折的道路，它曾經(jīng)有過興旺，也曾經(jīng)深深地刺傷過消費者的心靈。在上個世紀(jì)90年代中期，有關(guān)機構(gòu)曾對京津滬穗等7大城市進行了調(diào)查，結(jié)果表明：人群中保健食品使用率達到70%，產(chǎn)值達到300多億元；而在1980年，其產(chǎn)值僅為10多億元。然而，就在保健食品大紅大紫的時候，天花亂墜的廣告使保健食品失去了消費者的信任。此后，隨著《食品衛(wèi)生法》和《保健食品管理辦法》的頒布實施，保健食品進入整頓和平滯階段，而后又進入復(fù)蘇階段。如今，重新進入興旺階段的保健食品似乎又“好了傷疤忘了痛”，違規(guī)廣告宣傳花樣百出。
之前有因廣告內(nèi)容不規(guī)范，陳小藝與其子代言的某知名保健品口服液廣告在北京電視臺等媒體停播；去年，笑星郭德綱因其代言“藏秘排油茶”的廣告遭遇訴訟。特別是原本應(yīng)該起到保健作用的保健食品讓人感到頭疼的是廣告宣傳經(jīng)常使人“吃藥”。很多消費者尤其是老年消費者形容保健食品好比“餡餅蓋在陷阱上，一不小心就會使人跌進陷阱里”。
一些保健食品經(jīng)銷商為了推銷自己的產(chǎn)品，以專家講座、免費旅游、有獎促銷等方法迷惑人們。這樣的事例信手可拈：馬路上的促銷人員向人們派送廣告單；提供免費旅游和保健講座的機會，對象是60歲以上的老人，并有專車接送；在一些專家講座會場上還掛滿了“中國質(zhì)量服務(wù)信譽AAA企業(yè)”、“中國優(yōu)秀企業(yè)之星”、“保健品行業(yè)全國消費十佳企業(yè)”、“保健品行業(yè)誠信企業(yè)”等牌匾，實際上，這些牌匾的“含金量”有多少很少有人知道。業(yè)內(nèi)專家多次指出，我國保健食品市場存在著“亂象”，使公眾對保健食品的信任度大幅降低，行業(yè)陷入信譽危機。保健食品成為“眾矢之的”似乎是不爭的事實。
政出多門，缺乏自律
保健食品市場魚龍混雜、泥沙俱下最主要的因素是企業(yè)自我規(guī)范、行業(yè)自律力度欠缺，同時也與長期以來政出多門有關(guān)。
我國對保健食品的監(jiān)管工作始于上世紀(jì)80年代。1987年，衛(wèi)生部頒布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，這標(biāo)志著保健品行業(yè)的出現(xiàn)；1995年，《食品衛(wèi)生法》首次明確將保健食品納入管理范疇；1996年，衛(wèi)生部頒布了《保健食品管理辦法》，結(jié)束了營養(yǎng)功能性食品準(zhǔn)入無法可依的混亂局面；1999年《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》的施行，使我國保健食品的生產(chǎn)走向規(guī)范。
可是，由于長期來體制方面的原因，我國保健食品行業(yè)出現(xiàn)了政出多門的現(xiàn)象。從保健食品行業(yè)確立法律地位的1995年起至2007年止，12年的時間里，我國共出臺了保健食品相關(guān)法規(guī)規(guī)章128部，涵蓋產(chǎn)品注冊、GMP認(rèn)證、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、廣告審查、市場監(jiān)管、進出口管理等多個方面。這么多的法規(guī)，不要說企業(yè)一般管理人員，就是企業(yè)的負(fù)責(zé)人要完全掌握、吃透，恐怕難度太大。而且，多個行政主管部門在制定法規(guī)時如果協(xié)調(diào)不到位，法規(guī)撞車的現(xiàn)象就不可避免地會發(fā)生，這讓守法企業(yè)無所適從，因此，一些企業(yè)無奈只好選擇放棄鉆研法規(guī)，并采取消極應(yīng)付的方式，而違法企業(yè)卻如魚得水。
業(yè)內(nèi)人士注意到，很長一段時間以來，保健食品的監(jiān)管存在職能交叉、職能重復(fù)以及監(jiān)管部門變動的現(xiàn)象。2003年前，保健食品歸衛(wèi)生部監(jiān)管，2003年，保健食品的主管部門由衛(wèi)生部移交給國家藥品監(jiān)管局，市場監(jiān)管進入了一個新階段，但在劃歸國家藥品監(jiān)管局主管之后，仍有省級及其以下的衛(wèi)生行政管理部門違反規(guī)定，批準(zhǔn)加藥的普通食品為“機能食品”、“功能食品”、“特殊食品”等“類保健食品”。這些被違規(guī)批準(zhǔn)的“光腳產(chǎn)品”無法查詢，生產(chǎn)亦不可控，虛假夸大的宣傳也很難遏制，加重了保健行業(yè)的信譽危機。
更何況，在具體監(jiān)管過程中，還涉及到質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、工商等部門，有業(yè)內(nèi)人士說具體監(jiān)管部門曾多達11個。這樣的多頭監(jiān)管，在齊抓共管的過程中，由于職責(zé)不夠明確，或者部門之間相互推諉，很有可能造成要么大家管、要么大家都不管的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在包括保健食品在內(nèi)的食品監(jiān)管中，并非少見。當(dāng)然，隨著我國實行“大部制”，國家食品藥品監(jiān)管局納入衛(wèi)生部管理，保健食品監(jiān)督管理的職責(zé)由衛(wèi)生部劃入到國家食品藥品監(jiān)督管理局，藥監(jiān)和衛(wèi)生兩個部門之間的“扯皮”現(xiàn)象可望得到解決。然而，省級以下的藥檢部門并沒有明確劃歸衛(wèi)生部門管理，兩個部門屬于并列關(guān)系，因此，保健食品的基層監(jiān)管問題還有待“磨合”。
納入法規(guī)加強監(jiān)管
民以食為天。食品安全關(guān)乎國計民生，但是長期以來，我國沒有食品安全法。為此，2009年2月28日中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議，通過了《中華人民共和國食品安全法》，并于2009年6月1日起施行，將替代1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》，這標(biāo)志著食品安全將有法可依。
然而，在食品安全法草案出臺時，卻沒有關(guān)于保健食品的專門條款。原《食品衛(wèi)生法》中與“保健食品”相關(guān)的內(nèi)容未在《草案》中得到體現(xiàn)。在審查草案中，有專業(yè)人士提出，食品安全法草案沒有關(guān)于保健食品的專門條款，與國際上加強保健食品監(jiān)管的普遍做法不一致，也不利于解決目前我國保健食品實際存在的問題。保健食品的性質(zhì)介于食品和藥品之間，對其安全性評價、標(biāo)準(zhǔn)制定、準(zhǔn)入以及監(jiān)管等各方面也有異于一般食品，因此，筆者建議草案應(yīng)增加相關(guān)規(guī)定，加強對保健食品的監(jiān)管。
由于國際社會對保健食品的管理不同于一般食品的管理，普遍通過單獨立法對保健食品實行特殊管理。很顯然，將保健食品視作一般食品來管理是食品安全立法方面的缺陷。因此，后來出臺的《食品安全法》增加了有關(guān)保健食品方面的條款，第五十一條指出，國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法履職，承擔(dān)責(zé)任。具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。這一條款，為保健食品在《食品安全法》中獲得了一個明確的法律地位。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，通過保健食品的立法，理順監(jiān)管體制，有助于保健食品的流通領(lǐng)域秩序。但是，要使保健食品正本清源，還需要加強行業(yè)自律，企業(yè)自我規(guī)范。目前存在的保健食品功能定位偏差、虛假廣告宣傳等問題亟需得到解決與大力整治，應(yīng)通過自身的“保健”，還保健食品市場一個清白。
在“三鹿事件”發(fā)生近半年后，備受關(guān)注的《食品安全法》2月28日獲高票通過。這部法律就我國食品安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)進行了極有針對性的制度創(chuàng)新。
《食品安全法》中，理順體制突出全程監(jiān)管；加強對食品添加劑的監(jiān)管；統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定直指當(dāng)前監(jiān)管體系的“軟肋”。同時還加強了對保健食品、名人代言食品廣告等的監(jiān)管，并特別提出“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴(yán)格監(jiān)管。”
