一、前言
中國是一個多民族國家，其中回族、維吾爾族、哈薩克族、柯爾克孜族、烏孜別克族、撒拉族、東鄉(xiāng)族、保安族、塔塔爾族、塔吉克族等10個少數(shù)民族共2300多萬人信仰伊斯蘭教。對于穆斯林群眾而言，清真食品不只是日常生活的必需品，更是信仰伊斯蘭教民族的歷史文化、宗教信仰、審美藝術(shù)、價值觀等各方面的體現(xiàn)和反映。銀川市人口近265萬，其中回族人口近60萬，占總?cè)丝诘?4%左右。銀川市作為我國唯一的回族自治區(qū)首府城市，具有向西開放的人文資源和優(yōu)勢，尤其做好清真食品管理工作至關(guān)重要。清真食品行業(yè)已成為銀川市特色支柱產(chǎn)業(yè)之一，實現(xiàn)營業(yè)收入由2010年的64.02億元提高至2014年的160.05億元，僅2015年前三個季度實現(xiàn)營業(yè)收入117.31億元，比上年增長6.0%，對減輕全市就業(yè)壓力、增加群眾收入、推動民族經(jīng)濟快速發(fā)展起到了舉足輕重的作用。尤其至2015年，銀川市清真餐飲業(yè)經(jīng)營收入預(yù)計達到50億元，將著力打造一批清真菜品牌。這么龐大的清真餐飲體系，離不開清真食品原料，銀川市清真餐飲原料主要來源寧夏本地和其他外?。▍^(qū)、市），隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以及交通的便利，銀川市每年對外?。▍^(qū)、市）的清真食品原料需求量很大，外省（區(qū)、市）清真食品原料的進入，給銀川市清真行業(yè)注入了活力，同時也給管理工作帶來了巨大挑戰(zhàn)，本文就銀川市外來清真食品的相關(guān)問題做以探討。
二、外來清真食品的特征及管理中發(fā)現(xiàn)的主要問題
（一）特征及我市管理外?。▍^(qū)、市）清真食品的措施
據(jù)統(tǒng)計，目前進入銀川市的各類“清真食品”來自內(nèi)蒙古、河北、山東、遼寧、黑龍江、吉林、上海、北京、天津、河南、山西、陜西、甘肅、青海、新疆、四川、重慶、廣東等20個省、自治區(qū)、直轄市。來自這些?。▍^(qū)、市）的“清真食品”涉及各個方面，有牛羊肉類食品、家禽肉類食品、調(diào)味料（雞精、味精、火鍋底料等）、餅干、糕點等。因地域與飲食文化的不同，進入我市的外?。▍^(qū)、市）清真食品呈“北方多肉，南方多料”的特點。其中在北方，遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、青海、河北等省區(qū)市牛羊肉類
食品較多，山東主要以禽類產(chǎn)品為主；在南方，廣東、四川、貴州、重慶主要以調(diào)味料（雞精、火鍋底料）糕點、餅等為主，河南、陜西等牛羊肉類產(chǎn)品、禽類產(chǎn)品、糕點等都有，但都不及其他省份。
針對目前外?。▍^(qū)、市）清真食品管理，我們主要有以下措施：一是建立外?。▍^(qū)、市）清真食品檔案信息庫；二是確立了與各外省（區(qū)、市）清真食品管理部門電話聯(lián)系核實制度；三是確立了對?。▍^(qū)、市）清真食品外出明察暗訪制度，每年在區(qū)民委或其他業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)部門領(lǐng)導(dǎo)下前往當(dāng)?shù)貙M入我市常見的清真食品生產(chǎn)企業(yè)進行明察暗訪。使進入我市的外?。▍^(qū)、市）清真食品得到有效保障，便于清真食品規(guī)范化管理。
（二）管理中發(fā)現(xiàn)的主要問題
1、各地對“清真食品”定義有所不同，沒有形成統(tǒng)一認識。因我國幅員遼闊，各個地區(qū)的人文風(fēng)俗習(xí)慣也不盡相同，所謂“十里不同風(fēng)，百里不同俗”，各個地方的穆斯林由于受到地域和文化等因素的影響，在清真食品飲食習(xí)俗方面出現(xiàn)地域性的差別，目前主要有“宗教說”、“風(fēng)俗說”、“民俗宗教說”等說法，這也成為在我國法律界作為官方正式認可的關(guān)于清真食品的三種界定觀點。其中風(fēng)俗說，即將清真食品看成符合某些少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的食品統(tǒng)稱。如《河南省清真食品管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法中所指的少數(shù)民族，是回族、維吾爾族、哈薩克族、柯爾克孜族、東鄉(xiāng)族等具有清真飲食風(fēng)俗習(xí)慣的少數(shù)民族。本辦法所稱清真食品，是指按照少數(shù)民族的飲食習(xí)慣生產(chǎn)、經(jīng)營的食品，包括清真飲食、肉食、糕點及其他副食品”；宗教說，即將清真食品定義為符合伊斯蘭教法的食品的統(tǒng)稱。如《齊齊哈爾市清真飲食管理辦法》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱清真食品，是指按照回族等信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族生活習(xí)慣生產(chǎn)、制作的飲料、食品”；民俗宗教說，即通過民俗性和宗教性雙重標(biāo)準來界定清真食品。如《陜西省清真食品生產(chǎn)經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱清真食品是指保持伊斯蘭教傳統(tǒng)飲食習(xí)慣的回族、維吾爾族、哈薩克族少數(shù)民族以‘清真’、‘回族’、‘穆斯林’、‘伊斯蘭’名義，按照其傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣生產(chǎn)、加工、經(jīng)營（以下簡稱經(jīng)營）的各類食品”。以上幾種界定方式，風(fēng)俗習(xí)慣說較為流行，具有主流認定的特點，即將清真食品看成符合某些少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的食品統(tǒng)稱。但也有不足：一是誤導(dǎo)人們認為“回族食品就是清真食品”；二是清真食品的標(biāo)準無法認定。如內(nèi)地回族等少數(shù)民族禁食馬肉，而哈薩克族卻將馬肉作為待客上品，桂林回民的馬肉拌粉也很有名氣。河北滄州沿海穆斯林對水產(chǎn)品中的蛤、螺等多不禁食，而內(nèi)陸穆斯林則食者較少。西北回民食兔肉，中原回民則禁食；三是無法與國際社會接軌。在國外普遍認為清真食品就是符合伊斯蘭教法的食品，而風(fēng)俗習(xí)慣的界定法將使我國的清真食品無法得到國際社會的認同。
2、各地“清真食品”鑒定標(biāo)準和鑒定單位不統(tǒng)一。我國各地的管理形式個不一樣，有的讓當(dāng)?shù)匾了固m教協(xié)會監(jiān)管，有的歸民族事務(wù)部門管理，有的地方是行業(yè)協(xié)會監(jiān)督，比如在陜西省咸陽市的《清真食品生產(chǎn)企業(yè)證書》上監(jiān)制單位是民族宗教局，但證書蓋章落款又是咸陽市清真食品生產(chǎn)企業(yè)認定委員會，陜西渭南市的清真食品由當(dāng)?shù)匾羺f(xié)監(jiān)制，北京市清真食品生產(chǎn)經(jīng)營證由北京市民委監(jiān)制，四川成都的清真食品監(jiān)管機構(gòu)有全國伊斯蘭教協(xié)會、當(dāng)?shù)匾了固m教協(xié)會、中國民族貿(mào)易促進會、清真食品用品貿(mào)易工作委員會、成都市伊協(xié)經(jīng)濟發(fā)展管理中心等，有的地方直接由當(dāng)?shù)厍逭嫠麻_具的證明。其中監(jiān)制單位以當(dāng)?shù)匾羺f(xié)和民委部門監(jiān)制較多，但是有的地方伊協(xié)無權(quán)檢查和監(jiān)管企業(yè)的生產(chǎn)加工，只能對申請清真食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)進行審核；而有的地方民族部門也不是專門管理清真食品的行政部門，日常工作復(fù)雜，人力、物力和財力都有限，在客觀和主觀職能方面都不能滿足現(xiàn)行的監(jiān)管需求。目前各地制定的清真食品管理、辦法中，40%的清真食品規(guī)定沒有設(shè)置行政許可的權(quán)力，60%有行政許可設(shè)置的條例，但其條文內(nèi)容也與行政許可法相抵觸。
3、各地清真食品證書和清真標(biāo)識五花八門。因各地區(qū)的監(jiān)制機構(gòu)不一致，各個地區(qū)的清真食品證書也不盡相同。截至目前筆者整理，主要有以下17種證書名稱：《清真食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證》、《清真監(jiān)制證》、《清真食品監(jiān)制證》、《清真食品監(jiān)制證書》、《清真食品準營證》、《清真許可證》、《清真食品許可證》、《清真食品合格證》、《XX市清真食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證》、《XX省清真食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證》、《XX市清真食品生產(chǎn)經(jīng)營證》《清真飲食經(jīng)營許可證》、《清真證書》、《清真哈蘭證》、《清真食品生產(chǎn)企業(yè)證書》、《XX市生產(chǎn)經(jīng)營清真食品備案證》、《清真食品認定證書》等。清真標(biāo)識更是多種多樣，有的是以新月、清真寺、湯瓶等穆斯林密切相關(guān)的實物圖作為標(biāo)識，有的是以“HALAL”為核心內(nèi)容設(shè)計的各式各樣的標(biāo)識，清真標(biāo)識有的省（區(qū)、市）的基本能夠達到統(tǒng)一證書名稱，有的?。▍^(qū)、市）各個地方的清真證書和標(biāo)識也不同。
4、有些地方部門監(jiān)管不力和監(jiān)管混亂，造成“清真不清”現(xiàn)象存在。擅打“清真”、“清真不清”的現(xiàn)象幾乎每個地方都有不同程度的存在，在回族等少數(shù)民族聚居區(qū)清真食品往往是當(dāng)?shù)氐闹髁魇称?，由于?jīng)營“清真”食品有利可圖，所以一些違法分子為了經(jīng)濟利益，不惜冒著違反《條例》的風(fēng)險，擅自使用帶有“清真”字樣的招牌或者其他象征清真意義的文字、圖案等標(biāo)識為招牌生產(chǎn)“假清真”食品，嚴重損害了回族等少數(shù)民族的合法權(quán)益。加之一些地方對“假清真”食品沒有明文規(guī)定的有力處罰措施，導(dǎo)致 “假清真”食品得不到有效治理。有的地方監(jiān)管部門由于人力、物力及財力不夠，也造成對清真食品“愛莫能助”的現(xiàn)象；有的地方部門之間涉及到清真食品問題就相互推諉，生怕“惹禍上身”；有的地方甚至直接由民間自發(fā)管理，所以導(dǎo)致各個地方在清真食品管理上形式各異，混亂不堪。
三、對策及建議
（一）盡快出臺全國性的統(tǒng)一的管理法律法規(guī)。清真食品立法要從我國實際出發(fā)，真正體現(xiàn)中國具有清真飲食習(xí)慣的少數(shù)民族的愿望和要求。我國作為多民族的非穆斯林國家，應(yīng)將清真食品管理歸入民族事務(wù)的范疇，重點在于對穆斯林群眾的清真食品保障供應(yīng)，同時隨著各地的聯(lián)系加強，統(tǒng)一法律法規(guī)便于各地清真食品的自由流通和管理。
（二）統(tǒng)一清真食品的界定。以各地制定的相關(guān)條例對清真食品的定義為基礎(chǔ)，廣泛聽取穆斯林群眾、人大代表以及民族宗教學(xué)者的意見，并借鑒和參考其他穆斯林國家和清真食品生產(chǎn)大國的非穆斯林國家的界定的標(biāo)準，合理制定適合我國清真食品現(xiàn)狀情況的定義范疇。
（三）統(tǒng)一清真食品標(biāo)識。對廣大穆斯林群眾而言，清真標(biāo)識是伊斯蘭教文化和哲學(xué)體系的象征，寄托著濃厚的宗教情感。清真標(biāo)識具有告示和告知的功能：告示外界這是清真食品或清真飲食區(qū)域，不要違反清真飲食禁忌，不要因此引發(fā)沖突；告知廣大穆斯林群眾這是可以放心購買食用的清真食品。但目前各個地方清真標(biāo)識五花八門，也留給不法分子濫用清真標(biāo)識可趁之機，造成“假清真”食品混跡市場。因此，清真食品立法應(yīng)根據(jù)國際社會廣泛認同的清真食品標(biāo)識，結(jié)合我國各地穆斯林生產(chǎn)生活習(xí)慣，設(shè)計一個全國適用的清真食品標(biāo)識，并且要明確這些清真標(biāo)識的使用范圍和方式，比如顏色、圖案、文字等是具有清真含義的，不能隨便使用。
（四）統(tǒng)一規(guī)定肉類屠宰標(biāo)準。清真肉類的屠宰是有著特別的要求，對于屠宰者的資格、宰殺部位、工具、地點、時間、方式等各個事項都有嚴格的規(guī)定。但有些地方，禽畜類的屠宰只是說按照清真飲食風(fēng)俗習(xí)慣屠宰，沒有具體細則，有的地方法規(guī)中更沒有涉及這些方面的規(guī)定。所以清真食品法律法規(guī)應(yīng)對此項進行嚴格而又詳細的界定，這對于肅清清真食品的來源具有重要意義。
（五）規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營各個環(huán)節(jié)。對于禽畜類的養(yǎng)殖要規(guī)范到飼料、防疫等是否符合穆斯林生活習(xí)慣，清真食品的生產(chǎn)場所、設(shè)備器具、原料采購、制作加工、包裝分類、貯存運輸、交易銷售等生產(chǎn)經(jīng)營全過程，以及從業(yè)人員資格、比例和工作程序、操作方式等個方面，都必須以法律法規(guī)的形式嚴格規(guī)定。
（六）明確執(zhí)法主體及權(quán)責(zé)分配問題。在目前各地制定的條例辦法中，清真食品管理的執(zhí)法主體主要由兩個部門負責(zé)，即各地方民族事務(wù)工作部門和工商行政管理部門，共同負責(zé)監(jiān)督管理，衛(wèi)生、質(zhì)檢、公安、商務(wù)、城管、伊協(xié)等部門協(xié)助綜合管理，這雖然加強了各職能部門的聯(lián)系和互動，但有時會造成“九龍之水，群龍無首”的局面，甚至造成部門之間的相互扯皮推諉的現(xiàn)象，這與一些當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)沒有明確主體責(zé)任有著重要的關(guān)系。
（七）加大法律制裁力度；法律制裁的目的是給予違法犯罪者以威懾和教育，嚴格的法律制裁在清真食品管理法規(guī)中也非常必要，從目前各個地方出臺的地方清真食品管理法規(guī)中，我們不難看出，有的地方條例對清真食品領(lǐng)域違法犯罪沒有明確的處罰措施，有的對清真食品領(lǐng)域違法犯罪行為的處罰力度過輕，所以這也是目前在清真食品管理工作中，“假清真”、擅打“清真” 頑疾依然存在的客觀原因，加大處罰力度，增加違法成本，將“假清真”處理在萌芽狀態(tài)，使“假清真”出不了本轄區(qū)。
（八）建立各省區(qū)市清真食品動態(tài)聯(lián)系制度
因各個地區(qū)風(fēng)俗的迥異，各地穆斯林對清真食品的認識也不盡相同，監(jiān)管部門的管理方式也可能有所不同，同時我們在工作中也感受到，當(dāng)與當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門要求協(xié)查某些進入我地的外來清真食品時，有些當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門顯得力不從心甚至不配合，這也造成目前我們對外省（區(qū)、市）清真食品無法有效監(jiān)管和把關(guān)。所以各地應(yīng)加強信息互通，開展經(jīng)常性信息交流工作。要落實專門人員，加強對本轄區(qū)清真食品相關(guān)信息的收集、分析和研究，每月定期編發(fā)檢測信息簡報進行書面交流，對突發(fā)性事件要進行信息互通，加強對兄弟單位在“外?。▍^(qū)、市）清真食品”上的支持，比如建立《清真食品安全聯(lián)動協(xié)作機制備忘錄》等方式明文確定聯(lián)系制度。
清真食品管理工作一直以來具有綜合性和復(fù)雜性等的特點，這主要歸因于清真食品不同于一般的食品，它包含畜牧、食品加工、產(chǎn)品制造、包裝運輸、餐飲、旅游等多個產(chǎn)業(yè)鏈的綜合產(chǎn)業(yè)，還與民族學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、哲學(xué)、物理學(xué)、化學(xué)、營養(yǎng)學(xué)等人文科學(xué)及自然科學(xué)領(lǐng)域有著廣泛的聯(lián)系。它不僅具有一般食品的物質(zhì)屬性，還具有獨特的宗教人文屬性，是融合了傳統(tǒng)歷史與民族信仰的特殊食品。它主要表現(xiàn)為：一是具有民族性。清真飲食習(xí)慣是一個鏈接回族等少數(shù)民族的心理感情和民族自尊心的問題，遠遠超出一般食品滿足生活需要的范疇；二是具有禁忌性。一般的飲食習(xí)慣“喜好性”居多，即便不愛吃的食品也是“可以吃的”，但禁忌則是“不能吃”。三是具有排他性。一般不同飲食習(xí)慣的人可以同桌飲食，各求所需。而清真食品的禁忌性，決定了它的獨立性和排他性，不可以面對非清真食品與清真食品同“桌”（“柜”等）而裝作視而不見，不能看到禁忌食品。
所以清真食品管理工作其實是一項具有重要政治意義的民心工程，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，做好對進入我市外?。▍^(qū)、市）清真食品管理工作有助于各地區(qū)之間的溝通聯(lián)系和經(jīng)濟交流，有助于推進民族法制建設(shè)，有助于保障少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承與發(fā)展，有利于促進民族區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，有利于維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。建立健全法律體系、完善監(jiān)管機制，彌補在清真食品領(lǐng)域上的監(jiān)管空白，對加強外?。▍^(qū)、市）清真食品管理具有重要意義。筆者認為，加強外?。▍^(qū)、市）清真食品管理工作是建立在完善整個清真食品管理工作系統(tǒng)框架下的一個工程，希望黨和政府應(yīng)該將清真食品管理工作予以高度的重視。