2011,成了公檢法機(jī)關(guān)打擊食品力度最大的一年，如何避免成為常見的"貓鼠游戲"?
近交遠(yuǎn)攻
浙江、山東、河南……轉(zhuǎn)圜數(shù)省、來回幾萬里，對于浙江省寧?？h公安局治安大隊(duì)的警察們而言，長途奔波的2011,無疑是最為特殊的一年。
"我們整年的工作重心主要在打擊食品安全犯罪上。"治安大隊(duì)副教導(dǎo)員洪聚峰在辦案的旅途上說。
2011年3月，正是他們發(fā)現(xiàn)，并最終由公安部指揮浙江、山東、河南三省公安機(jī)關(guān)聯(lián)合行動破獲了"濟(jì)南格林生物能源有限公司地溝油案".一場司法機(jī)關(guān)內(nèi)前所未有的食品安全打擊行動，自始在中國全面展開。他們開了最響亮的第一槍。
就是此案破獲的一個月前，2月19日，國家主席胡錦濤面對省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)表講話，明確把健全食品藥品監(jiān)管體系作為當(dāng)前要重點(diǎn)抓好的八項(xiàng)工作內(nèi)容之一，這是并不尋常的表態(tài)。
以往更多處理普通社會治安案件的治安警察，現(xiàn)在正調(diào)轉(zhuǎn)槍頭，全力圍剿危害食品安全的刑事犯罪。洪聚峰們在隨后的大走訪中發(fā)現(xiàn)了地溝油案的驚天線索。
2011年春節(jié)上班后的第一天，杭州市檢察院檢察長布置全年工作的第一項(xiàng)就是動員上下兩級、各部門之間，建立一個嚴(yán)厲打擊食品安全犯罪的機(jī)制。3月15日，一項(xiàng)要求杭州市兩級檢察院上下聯(lián)動、打擊食品安全犯罪的意見書，即下發(fā)全系統(tǒng)，要求"指派業(yè)務(wù)尖子""組織精干力量……確保對該類犯罪的高壓態(tài)勢".
3月底，杭州市檢察院牽頭創(chuàng)立"聯(lián)合打擊危害食品藥品安全違法犯罪活動新工作機(jī)制",杭州市檢察、公安、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、貿(mào)易等八個職能部門聯(lián)合成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就設(shè)立在市檢察院偵監(jiān)處。與各地食安辦等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同，這一機(jī)制直奔加強(qiáng)食品安全犯罪刑事打擊合作的主題而來。
"這是由分管副檢察長帶隊(duì)，花了二十多天一家家拜會出來的結(jié)果。"杭州市檢察院偵查監(jiān)督處副處長連斌說。
機(jī)制要求，各成員單位均常設(shè)專門聯(lián)絡(luò)員。八部門互通有無，及時聯(lián)絡(luò)，確保信息及時通報(bào)，"各單位第一時間發(fā)現(xiàn)造成重大影響或嚴(yán)重后果的食品藥品安全事件，必須報(bào)到領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。"
這看起來是個多贏的選擇，"行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有它的難處：一方面多頭監(jiān)管、執(zhí)法主體分散，相互間缺乏溝通渠道。同時，他們執(zhí)法手段單一、缺乏強(qiáng)制手段，也大大限制了對食品安全案件的打擊。"連斌說，而對檢察院而言，這一機(jī)制，也解決了檢察院線索發(fā)現(xiàn)難的問題。
翻天覆地的數(shù)據(jù)
在檢察權(quán)、偵查權(quán)的助力下，聯(lián)動打擊的效果已經(jīng)顯現(xiàn)。連斌說，"去年全杭州檢察系統(tǒng)辦理的此類案件還是個位數(shù)，現(xiàn)在已經(jīng)有了翻天覆地的變化。"
最新的數(shù)據(jù)是，杭州市公安機(jī)關(guān)2011年已立案偵查53件，移送審查起訴的13件19人，已有5人被判刑。
"以前打擊食品藥品犯罪，主要是打假煙，而今年則拓展至12個類別，假藥、假礦泉水、毒筍干、假食用油都有。"
更具現(xiàn)實(shí)意義的是，它可能糾正過往"有案不移，以罰代刑"的現(xiàn)狀，2011年12月16日，來自最高檢朱孝清副檢察長的批示，肯定了聯(lián)合機(jī)制的意義，認(rèn)為"值得總結(jié)推廣".
仿如猛虎突然下山。2011,成了公檢法機(jī)關(guān)打擊食品安全力度最大的一年。
副檢察長朱孝清在2011年中國食品安全法治高峰論壇上披露的數(shù)據(jù)更具今非昔比的說服力：2010年10月至2011年11月，全國檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕兩類涉嫌食品安全犯罪案件約464件848人，提起公訴343件596人。
這顯然是不同尋常的改變。過去三年，最高人民法院的數(shù)字顯示，全國法院每年審理的這兩種案件不過百件左右。
"這一年政府可以說搬出了所有能用的執(zhí)法武器，也對民間的訴求給予了足夠的回應(yīng)。"中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華評價說。
瀆職，全國就這么點(diǎn)
但對瀆職案的查處，仍舊顯得勢單力薄。12月9日，還是最高檢副檢察長朱孝清通報(bào)的數(shù)字，"今年以來，全國檢察機(jī)關(guān)共立案偵查涉及食品監(jiān)管的國家工作人員職務(wù)犯罪37件57人，其中貪污賄賂犯罪17件18人，瀆職犯罪20件39人。"
"全國數(shù)字就這么點(diǎn)，可見要想通過查辦瀆職，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成威懾有多難。"一位要求匿名的反瀆檢察官說。
多地要求匿名的檢察院人士告訴南方周末記者，除了職能部門多頭管理、導(dǎo)致責(zé)任難以明確定罪外，即使是有個別瀆職案最終被查辦，由于牽涉太多，也很難被公開而起到應(yīng)有的震懾效果。
以上海生豬肉的供應(yīng)地嘉興為例，其下屬的海鹽縣、秀洲區(qū)兩地檢察院都曾辦理了多起"瘦肉精"犯罪，但他們一致拒絕向南方周末記者透露有關(guān)案情的任何信息。
"地方領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心影響生豬在上海的銷路，不允許我們炒作。要求我們只能做不能說。"一位要求匿名的檢察官解釋。
對查辦瀆職案件之難，溫州甌海區(qū)檢察院檢察官潘標(biāo)標(biāo)有自己的體會。2010年，甌海區(qū)曾破獲一起銷售屠宰2萬多斤病死豬肉的案件，在溫州造成重大惡劣影響，業(yè)主父子最終被分別判刑。
雖然檢察院懷疑案件中存在玩忽職守行為，但真到查辦時，卻受到了來自各方的壓力。"阻力很大。"潘標(biāo)標(biāo)回憶說，慶幸的是，此案曾被浙江省檢察院和溫州市領(lǐng)導(dǎo)批示，加之案件本身的證據(jù)尚算充分，才最終得以進(jìn)行。而最后被起訴的，竟只是位區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局下屬生豬屠宰和肉食市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室再下屬的市場檢查分隊(duì)隊(duì)長。
"瀆職案件，貓膩往往隱藏得很深。查案時，他們常常糾纏的是認(rèn)識和證據(jù)問題。除非是貪腐、瀆職雙料犯罪，否則很難查辦。"連斌感慨。
監(jiān)管利益？監(jiān)管者利益？
周漢華表揚(yáng)之余，仍不免擔(dān)憂重典治亂的推廣和普遍意義。
在他看來，這一年的食品安全治理策略，還在傳統(tǒng)的治理思維下，"不僅分段管理的體制問題沒有解決，可能更加疊床架屋。"周漢華說。
被寄予舉國期望的新生的國務(wù)院食安委，正承擔(dān)著不可承受之重。
"我們不否認(rèn)在奧運(yùn)、世博、亞運(yùn)等特定時間、空間，只要拿出舉國之力，就會干得漂亮。"他提醒猛虎下山式的打擊行動，要防止以往常見的貓鼠游戲，"老鼠抓不完，最后倒成了貓的博弈籌碼。"
他擔(dān)心，目前打擊食品安全權(quán)力的擴(kuò)展，業(yè)已漸漸蛻變成為部分執(zhí)法部門要錢、要人、要權(quán)、要政策的擴(kuò)張工具。
"食品安全問題越多，他們的權(quán)力越擴(kuò)張，反過來，要得更多。"到時再沒有人考慮監(jiān)管利益，"考慮的都是監(jiān)管者的利益".
中國法學(xué)會食品安全法治研究中心學(xué)術(shù)委員會副秘書長、南開大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳也認(rèn)為，"打擊犯罪，不如減少犯罪。"將日常監(jiān)管和專項(xiàng)整治相結(jié)合，才是解決根本。而行政監(jiān)管應(yīng)該成為首要維護(hù)者，"畢竟，司法是正義的最后一道防線。刑法應(yīng)該是備而少用、備而慎用的達(dá)摩克利斯之劍。"他說。
于可持續(xù)性而言，"即使是老虎，也有打盹的時候，老虎就不睡覺嗎？"
周漢華說，他理想中的治理方案，是一個多元的三角結(jié)構(gòu)--公眾參與、行使自己的權(quán)利、制約一般的政府；大政府負(fù)責(zé)制約食品安全特定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，特定機(jī)構(gòu)對大政府負(fù)責(zé)；而再由民眾制約大政府，"否則，一旦缺乏公眾聲音，食品安全治理就容易變成大政府與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系，就會因信息不對稱而出現(xiàn)忽悠委托人的情況。"
"系統(tǒng)的、可持續(xù)性的改革，遠(yuǎn)不是破多少大案要案那么簡單。"他感慨。
