“當前鹽業(yè)體制的改革，就像一張窗戶紙，一捅即破卻又模糊不清。”一位多年從事鹽政管理的知情人士告訴《第一財經(jīng)日報》記者，“隨著十八大和2013年兩會的召開，政府進行職能轉(zhuǎn)變，向市場放權(quán)的趨勢更加明顯。鹽業(yè)專營和政企不分的體制改革，在2013年應(yīng)當有所動作，最遲要在2015年全面開放鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)。”
2001年，第一批啟動中國鹽業(yè)體制改革的原國家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)辦公室副主任陳國衛(wèi)在接受本報記者采訪時亦表示，鹽業(yè)體制改革的時機已經(jīng)成熟，國家有關(guān)部門應(yīng)當適時捅破那層窗戶紙。
隨著鐵路系統(tǒng)政企和政資分離的開始，按照“十二五”規(guī)劃，下一個必須被解決的就是鹽業(yè)體制。
“十二五”規(guī)劃第四十五章第一節(jié)中有這樣的表述：推進鐵路、鹽業(yè)等體制改革，實現(xiàn)政企分開、政資分開。與“十一五”規(guī)劃“積極穩(wěn)妥地推進鐵路體制改革；深化石油、電信、民航、郵政、煙草、鹽業(yè)改革，推進國有資產(chǎn)重組，形成競爭性市場格局，建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的描述對比，“十二五”規(guī)劃只提到了鐵路和鹽業(yè)的體制改革，且把二者放在了同等重要的位置。
有媒體日前報道稱，國家發(fā)改委體改司的一位負責(zé)人在四川調(diào)研時表示，2013年，鹽業(yè)體制將加快改革的推進。今年兩會期間，全國政協(xié)委員、民建中央副主席王永慶向全國政協(xié)提交了《加快我國鹽業(yè)體制改革的建議》。
在這一背景下，曾極力反對鹽業(yè)體制改革的中國鹽業(yè)協(xié)會（下稱“中鹽協(xié)”）和中國鹽業(yè)總公司（下稱“中鹽”）的負責(zé)人，亦在不同場合承認鹽業(yè)體制改革的迫近，并在為體制改革之后的發(fā)展做著準備。
一位中鹽協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)在一次內(nèi)部座談會上指出，鹽終究要改革，不要抱幻想，不要依賴專營，“千萬千萬做好放開的準備”。
但鹽業(yè)體制的改革，在十幾年中為何推進乏力，甚至舉步維艱？鹽業(yè)尤其食鹽的生產(chǎn)和銷售是否已經(jīng)到了該交給市場和企業(yè)的時刻了？
本報告梳理了2002年至今，包括原國家經(jīng)貿(mào)委鹽管辦、國家發(fā)改委有關(guān)研究機構(gòu)、國家發(fā)改委與工信部等部門歷次鹽業(yè)體制改革的調(diào)研，分析了近十年來鹽業(yè)發(fā)展的基本數(shù)據(jù)，采訪了大量業(yè)內(nèi)人士，希望借此推動中國的鹽業(yè)體制改革。
動蕩的鹽業(yè)體制
盡管歷經(jīng)動蕩，但現(xiàn)行食鹽專營制度的核心并未有實質(zhì)變化：生產(chǎn)實行定點管理，銷售實行國家指令性計劃和批發(fā)許可證制度，產(chǎn)銷嚴格按國家計劃指標調(diào)撥，大部分地區(qū)省級及以下食鹽行政主管部門與鹽業(yè)公司政企合一
中國鹽業(yè)體制的問題由來已久。
從公元前685年管仲開創(chuàng)食鹽官營制度至今，中國鹽業(yè)體制的發(fā)展，經(jīng)歷了將近2700年的歷史。
彼時，管仲推行的食鹽官營制度的核心內(nèi)容及措施是：民產(chǎn)、官收、官運、官賣。2700年后的今天，現(xiàn)行食鹽專營制度的核心仍未有實質(zhì)變化，內(nèi)容是：生產(chǎn)實行定點管理，銷售實行國家指令性計劃和批發(fā)許可證制度，產(chǎn)銷嚴格按國家計劃指標調(diào)撥，大部分地區(qū)省級及以下食鹽行政主管部門與鹽業(yè)公司政企合一。
新中國成立后，中國鹽業(yè)體制的變遷大致經(jīng)歷了改革開放前后兩個階段。
第一個階段為改革開放前，即從1950年至1979年。
建國初期，中國鹽業(yè)實行“鹽務(wù)分工、產(chǎn)銷分管”的體制。
1950年2月5日，中國鹽業(yè)公司成立，隸屬于當時的中央貿(mào)易部（后改為商業(yè)部），經(jīng)營和管理華北、華東、中南三大區(qū)的鹽業(yè)運銷。
1950年3月8日，鹽務(wù)總局成立，隸屬財政部，1951年改屬原輕工業(yè)部。該局統(tǒng)一管理全國鹽的生產(chǎn)、稅收和西北、西南大區(qū)的運銷工作。
這一時期雖然實行政企合一的管理體制，但由于社會主義改造尚未完成，鹽業(yè)領(lǐng)域仍存在多種經(jīng)濟成分并存的現(xiàn)象。但國營鹽場憑借其特殊的政治地位占據(jù)絕對優(yōu)勢。而個體鹽場，受到勞動生產(chǎn)率低下、成本高昂的限制，逐漸走向衰退。
除了公私矛盾外，此時主管鹽業(yè)運銷的貿(mào)易部和主管生產(chǎn)的輕工業(yè)部之間也是摩擦不斷，也成為鹽供給上的不穩(wěn)定因素。
上述矛盾甚至反映到毛澤東那里，毛澤東指示：“鹽還是產(chǎn)銷合一的好”。于是，1954年，中國鹽業(yè)公司和鹽務(wù)總局合并成立新的鹽務(wù)總局，統(tǒng)一由輕工業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)。此時的鹽務(wù)總局不僅承擔(dān)著產(chǎn)運銷的職能，還承擔(dān)起征收鹽稅和緝私護稅的職責(zé)，形成了“產(chǎn)銷稅”一肩挑的格局。
本報記者拿到的一份有關(guān)鹽業(yè)發(fā)展歷史的官方材料顯示，實際上，上述局面形成的真正目的并不在于實行政企合一，而只是為了解決產(chǎn)銷矛盾。
1957年，黨的八屆三中全會召開后，開始了第一次大規(guī)模的由中央向地方分權(quán)的改革，其重要影響是，將國有企業(yè)下放給地方政府。
從1958年開始，鹽務(wù)總局整體縮水為鹽工業(yè)局，同時將其直屬的產(chǎn)銷企業(yè)全部下放給各省市自治區(qū)，將產(chǎn)銷合一轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;地區(qū)分管、產(chǎn)銷分管”。
1963年底，在試辦托拉斯的政策下，中國鹽業(yè)公司作為試點開始試辦全國性的鹽業(yè)托拉斯，再次將產(chǎn)運銷集中統(tǒng)一管理。
“文革”期間，試辦托拉斯的政策遭到批判，迅速瓦解。
1968年，鹽務(wù)總局和中國鹽業(yè)公司被撤銷，全國鹽業(yè)工作轉(zhuǎn)由第一輕工業(yè)部（1965年輕工業(yè)部被改名為第一輕工業(yè)部、第二輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部，1970年上述三家單位再次改回原名）生產(chǎn)業(yè)務(wù)組內(nèi)設(shè)的只有2個人的鹽業(yè)組負責(zé)。全國的管理模式又恢復(fù)為“地區(qū)分管、產(chǎn)銷分管”。
這個模式延續(xù)至今，即使到1996年實行食鹽專營制度之后，中國也未建立中央集中管理統(tǒng)一經(jīng)營的國家專營模式。
鹽業(yè)體制進入改革開放時期之后，又經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整。
1978年，輕工業(yè)部再次成立鹽務(wù)總局。1980年2月，中國鹽業(yè)總公司成立，與鹽務(wù)總局“一個機構(gòu)、兩塊牌子”。中央層面上確立政企合一的管理體制。此后，地方鹽業(yè)管理也實現(xiàn)了政企合一和地方與中央主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的架構(gòu)。
1987年7月，為了貫徹黨的十二屆三中全會政企分開的精神，輕工業(yè)部撤銷鹽務(wù)總局，成立中國鹽業(yè)協(xié)會，由中鹽協(xié)承擔(dān)行政管理職能，鹽業(yè)總公司成為經(jīng)濟實體，實行政企分離。
到1990年5月，因為經(jīng)濟形勢的影響和行業(yè)協(xié)會管理的疲軟，輕工業(yè)部又將鹽業(yè)管理的職能大部分劃歸鹽業(yè)總公司，鹽業(yè)在中央層面上再度政企合一。
1993年輕工業(yè)部變?yōu)橹袊p工總會。1994年，中國輕工總會經(jīng)中編辦批準成立了鹽業(yè)管理辦公室，負責(zé)全國鹽業(yè)管理、鹽政執(zhí)法，保障食鹽專營、工業(yè)用鹽計劃管理的實施等。但在實際工作中，鹽業(yè)管理仍然是政企合一，鹽業(yè)辦公室與中鹽總公司、中鹽協(xié)會合署辦公，中鹽總公司實際承擔(dān)著大部分行政管理職能。
在1998年中央機構(gòu)改革中，中國輕工總會改為輕工業(yè)局，2000年輕工業(yè)局被撤銷。2001年2月，鹽業(yè)管理機構(gòu)被劃歸原國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟運行局，該局局長兼任鹽業(yè)辦公室主任。陳國衛(wèi)說，他就是在此時進入鹽業(yè)管理部門，擔(dān)任經(jīng)濟運行局副局長兼鹽業(yè)辦副主任。
據(jù)陳國衛(wèi)介紹，此后，從中央層面，鹽業(yè)管理在形式上實現(xiàn)了政企分離。也就在這一時期，全國鹽業(yè)體制改革的呼聲再起。
鹽業(yè)體制改革第一波
2002年，原國家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)《關(guān)于鹽業(yè)管理職能有關(guān)問題的通知》，啟動第一波鹽業(yè)體制改革，旨在政企分開，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但改革隨后便遭遇波折，至2003年大部制改革，第一波鹽業(yè)體制改革擱淺
2001年，一份新華社印發(fā)的《國內(nèi)動態(tài)清樣》報送至國務(wù)院時任副總理李嵐清。大致內(nèi)容是反映天津私鹽泛濫，自1995年每年進入天津的私鹽達3萬噸，呼吁從源頭上解決私鹽問題。
當年3月19日，李嵐清批示：“請榮融同志閱?，F(xiàn)在我們不少行政執(zhí)法部門政企（事）不分，又當裁判員，又當運動員，不但難以公正執(zhí)法，甚至成了不法分子的‘保護傘’。”
3月27日，時任原國家經(jīng)貿(mào)委主任的李榮融批示：“認真貫徹嵐清同志批示。請萬鵬同志批示。”第二天，時任原國家經(jīng)貿(mào)委副主任的石萬鵬批示：“即請經(jīng)濟運行局商中鹽公司領(lǐng)導(dǎo)，認真遵照嵐清同志批示研究抓落實。”
于是，這一批示落在了時任經(jīng)濟運行局副局長的陳國衛(wèi)等人頭上。
2001年下半年，陳國衛(wèi)等人先后到全國8個重點產(chǎn)鹽省市和銷區(qū)進行調(diào)查，最終得出結(jié)論認為：必須引入市場競爭機制，改變食鹽管理僵化、壟斷經(jīng)營傾向嚴重等問題；讓食鹽生產(chǎn)者直接進入市場；降低食鹽價格，讓販賣私鹽者無利可圖；食鹽計劃分配引入市場競爭機制。
2002年，一場轟轟烈烈的鹽業(yè)體制改革開始，各種紛爭也隨之而起。
在陳國衛(wèi)等人調(diào)查之后，2002年5月20日，原國家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)288號文件，即《關(guān)于鹽業(yè)管理職能有關(guān)問題的通知》，明確要求中國鹽業(yè)總公司及各級鹽業(yè)公司要實行政企分開，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
而根據(jù)鹽業(yè)辦公室的改革建議，政企分開是最為關(guān)鍵的一步，具體的操作模式是，省級鹽務(wù)局與鹽業(yè)公司要脫鉤，經(jīng)營的搞經(jīng)營，管理的搞管理。
改革的建議受到了鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的支持，因為方案中提出，要打破食鹽壟斷銷售的格局，賦予食鹽生產(chǎn)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，直接進入市場。
實際上，2002年4月起，有關(guān)食鹽定點生產(chǎn)許可證、批發(fā)許可證和準運證的全部發(fā)放工作已經(jīng)由原國家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室全面負責(zé)，而在此之前則由中鹽總公司行使建議權(quán)。
對于中鹽總公司而言，288號文件還特別說明，原國家經(jīng)貿(mào)委將“配合國家計委提出食鹽年度計劃建議草案，在計劃下達后組織實施”。 上述內(nèi)容的主旨在于要以國家經(jīng)貿(mào)委取代中鹽總公司擬定食鹽年度計劃草案。
發(fā)證工作和制定年度計劃草案被中鹽總公司視為最為重要的兩項政企合一的職權(quán)。
一個針鋒相對的文件在10天后出爐，原國家計委在當年5月29日，發(fā)出了帶有“特急”字樣的815號文，即《國家計委關(guān)于進一步加強食鹽管理計劃，嚴格執(zhí)行專營政策的通知》。文中重申：食鹽年度計劃和分配調(diào)撥計劃由國務(wù)院計劃行政主管編制下達，要繼續(xù)堅持現(xiàn)行的食鹽計劃編制程序和辦法，按照國家計委的統(tǒng)一部署，在規(guī)定的時間內(nèi)編制食鹽計劃建議草案。這一文件特別說明：“中國鹽業(yè)總公司要認真組織落實并督促各產(chǎn)銷企業(yè)嚴格執(zhí)行計劃”。
隨后，當時的《中國化工報》頭版頭條刊文：《部門文件分歧影響鹽業(yè)體制改革》，一個在于剝離鹽企權(quán)力，一個在于穩(wěn)固鹽企權(quán)力。
正當這一事件處在膠著狀態(tài)之時，2003年的大部制改革開始了。國家經(jīng)貿(mào)委被撤銷，國家計委被改組為國家發(fā)改委。
而風(fēng)生水起的鹽業(yè)體制改革至此被擱淺。
但時至今日，國家發(fā)改委下達食鹽年度計劃之前，由中鹽總公司編制計劃草案的形式并未發(fā)生改變。而另外一個變化則是，本來“打架”的兩個單位，鹽業(yè)辦公室和食鹽計劃編制部門，都被劃歸了國家發(fā)改委。
直至2008年大部制改革，工信部成立后，雖然取消了鹽業(yè)辦公室的牌子，但鹽業(yè)管理的職能由工信部消費品工業(yè)司行使。
計劃指標致鹽業(yè)市場畸形
國家發(fā)改委有關(guān)機構(gòu)的調(diào)研顯示，食鹽的計劃管制存在著諸多問題——計劃余地過大，嚴肅性缺失，很多地方實際產(chǎn)能和銷量往往高于計劃指標；部分地區(qū)存在歧視非鹽業(yè)公司所屬食鹽制鹽企業(yè)的現(xiàn)象
實際上，中鹽和中鹽協(xié)已經(jīng)關(guān)注到來自鹽業(yè)內(nèi)部支持改革的呼聲，這個群體主要是鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，一位中鹽的內(nèi)部人士告訴本報記者，在鹽業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈中，制鹽企業(yè)身在第一線卻處在利益端最底層。
據(jù)統(tǒng)計，目前，全國制鹽企業(yè)有2200多家，但平均產(chǎn)能在3萬～4萬噸的小鹽場占到絕大多數(shù)。很多制鹽企業(yè)面臨虧損，甚至存在倒閉的風(fēng)險。
制鹽企業(yè)的鹽產(chǎn)品出售通道有三個：出售給兩堿（純堿和燒堿）企業(yè)的工業(yè)鹽；出售給漂染、制革、冶金、制冰冷藏、陶瓷玻璃、醫(yī)藥等行業(yè)的小工業(yè)鹽；食鹽。
對于制鹽企業(yè)而言，上述三種銷售渠道的利潤換算十分簡單。
兩堿工業(yè)鹽、小工業(yè)鹽與食鹽加工只少了一道程序：加碘。中鹽的內(nèi)部人士表示，因為加碘的程序，食鹽的生產(chǎn)成本比工業(yè)鹽每噸多了10～15元。
但即使成本略高，制鹽企業(yè)依然愿意更多地生產(chǎn)供應(yīng)食鹽。
因為食鹽的管制雖然嚴格，但是拿到生產(chǎn)指標后，其出廠價平均在每噸500元左右。而工業(yè)鹽雖然沒有專營和國家計劃指標的限制，供需直接見面簽合同，但其出廠價大概每噸在200元，略高于其車間價，利潤微薄。
二者之間銷售利潤相差2.5倍左右，因為加碘產(chǎn)生的成本可以忽略不計。
但制鹽企業(yè)要想獲得食鹽的生產(chǎn)指標，并非易事，原因是，這些指標掌握在政企合一的機制中。
在食鹽領(lǐng)域，一個極其重要的壟斷環(huán)節(jié)，在于食鹽的年度計劃分配。
目前，食鹽計劃管理的基本流程是：
國家發(fā)改委每年向省市區(qū)下達編制下一年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的通知，其中包括食鹽計劃。然后各省市區(qū)鹽務(wù)管理部門和鹽業(yè)公司首先負責(zé)提出本地方的需求量，產(chǎn)區(qū)省份提出食鹽的可供量。第三步，國家發(fā)改委委托中鹽總公司對各省市區(qū)上報的計劃草案進行平衡和協(xié)調(diào)，提出全國年度食鹽調(diào)撥計劃建議草案。第四步，上述草案上報國家發(fā)改委審批下達，由國家發(fā)改委向各省市區(qū)鹽務(wù)管理部門、鹽業(yè)公司和中國鹽業(yè)總公司下達年度食鹽分配調(diào)撥指標計劃和食鹽干線運輸計劃。第五步，各食鹽定點企業(yè)按照計劃生產(chǎn)，各級鹽業(yè)公司按計劃收購、調(diào)運和銷售。
于是，各地鹽業(yè)公司每年都在全國鹽業(yè)會議上有一番爭奪計劃指標的“肉搏戰(zhàn)”。
鹽務(wù)管理部門只是爭奪鹽業(yè)指標的開始，接下來，制鹽企業(yè)新一輪的指標爭奪戰(zhàn)便拉開帷幕。而因為計劃指標權(quán)力尋租的貪污案例比比皆是，一份內(nèi)部資料顯示，2006年，僅浙江省檢察機關(guān)就查處了該省鹽業(yè)系統(tǒng)賄賂犯罪28件，涉及該省各級鹽務(wù)局主要領(lǐng)導(dǎo)和骨干38人。此案前后，廣西、江蘇、河南、廣東等地也有鹽業(yè)領(lǐng)域的腐敗窩案曝光。
如此局面與食鹽專營制度不無關(guān)系，據(jù)知情人士介紹，食鹽專營制度目前主要體現(xiàn)在計劃環(huán)節(jié)，比較普遍的格局是：在某一地理范圍內(nèi)（通常按照行政省區(qū)劃分），食鹽生產(chǎn)由政府特許的少數(shù)幾家生產(chǎn)企業(yè)按政府下達的計劃進行，食鹽銷售則只由政府指定的唯一一家經(jīng)銷商（鹽業(yè)公司）來執(zhí)行，食鹽產(chǎn)品的生產(chǎn)商只能把產(chǎn)品按照政府確認的價格賣給政府指定的經(jīng)銷商，而不能直接在市場上銷售。
于是在食鹽運銷環(huán)節(jié)上，亦出現(xiàn)了畸形的現(xiàn)狀。具體表現(xiàn)為目前普遍實行的省地縣三級批發(fā)的管理體制上，這種自上而下的縱向分配體制，形成了運銷環(huán)節(jié)規(guī)模龐大，而流通效率較為低下的局面。更為重要的是，在這樣的重復(fù)運輸、人浮于事、人滿為患、機構(gòu)龐雜的格局下，勢必會導(dǎo)致對食鹽的加價，而最終由消費者承擔(dān)因體制混亂造成的成本。
根據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)機構(gòu)的調(diào)研資料，食鹽的車間價格一般在120～220元/噸，出廠價一般在400～500元/噸，銷區(qū)的批發(fā)價在1200元/噸，二級批發(fā)價在1500～1600元/噸，零售價在1800～3000元/噸。零售價與車間價相差1000%以上。
以此，也反映出生產(chǎn)企業(yè)與運銷企業(yè)之間利潤上的兩極分化。
此外，根據(jù)國家發(fā)改委調(diào)研的結(jié)論，專營的體制導(dǎo)致制鹽企業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度低，技術(shù)水平落后，產(chǎn)業(yè)布局分散，創(chuàng)新能力弱，產(chǎn)品技術(shù)含量低，資源利用率低。因為爭奪生產(chǎn)計劃的競爭代替了市場競爭，落后制鹽企業(yè)只要能拿到計劃，不用創(chuàng)新即可生存。
按照現(xiàn)行法規(guī)和文件的規(guī)定，除了兩堿工業(yè)鹽外，大部分地區(qū)都由各自鹽業(yè)公司組織供應(yīng)，由此形成了各自為政、地區(qū)分割的壟斷經(jīng)營格局和鹽產(chǎn)品的地域性貿(mào)易壁壘。近日，淘寶等電商網(wǎng)站食鹽被迫下架的新聞，即緣于此。
同樣根據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)機構(gòu)的調(diào)研，食鹽的計劃管制，還存在著諸多問題：計劃余地過大，嚴肅性缺失，很多地方實際產(chǎn)能和銷量往往高于計劃指標；部分地區(qū)存在歧視非鹽業(yè)公司所屬食鹽制鹽企業(yè)的現(xiàn)象。
2005年，中鹽湖北一家直屬公司得到的食鹽計劃指標13萬余噸，占其產(chǎn)能的27%，而另一家與其產(chǎn)能相近的非鹽業(yè)直屬公司，拿到3.7萬噸的計劃指標，僅占自身產(chǎn)能的7%——這種現(xiàn)象每年都大量存在。
安全與食鹽專營不對等
在食鹽專營被放開后，普及碘鹽的工作，衛(wèi)生部門、質(zhì)監(jiān)部門和食品藥品監(jiān)管部門理應(yīng)負起更多職責(zé)。如果這些部門不能保證碘鹽的普及和食鹽的安全，那么“肉蛋奶都應(yīng)該實行專營”
鹽業(yè)專營體制導(dǎo)致鹽業(yè)企業(yè)發(fā)展弊病，但這對于普通百姓而言，并非是一個值得關(guān)心的話題，因為食鹽在大多數(shù)人的生活成本中，支出占比可以被忽視。
民眾更為關(guān)心的話題是，一旦食鹽專營被放開，食鹽的安全問題如何得到保障。
這一話題已成為鹽業(yè)體制改革中，反對者的“利器”。知情人士告訴本報記者，在第一波的改革幾乎進入破冰期后，反對者向全國人大常委會和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)“上書”：食鹽專營制度一旦被放開，工業(yè)鹽將沖擊食鹽市場，對于普及加碘鹽的工作會造成“毀滅性打擊”，將嚴重影響人民群眾身體健康。
無可厚非，食鹽專營對于普及加碘鹽發(fā)揮了極其重要的作用。中鹽的內(nèi)部人士告訴本報記者，國家一直堅持食鹽專營的出發(fā)點，也正是為了加碘鹽的普及。他舉了一組來自聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1996年至2005年，碘鹽供應(yīng)量從432萬噸提高到732萬噸，我國居民合格碘鹽食用率由1995年的39.9%上升至2006年的93.8%，兒童甲狀腺腫大病率從1995年的20.4%下降到2005年的5%，基本實現(xiàn)了我國向世界承諾的消除碘缺乏病的階段性目標。
這一成績，保護了我國兒童智力發(fā)育，2005年全國碘缺乏病監(jiān)測顯示，我國兒童平均智商達到103.5，已處于正常水平。
但在這些成績?nèi)〉弥?，一位中國地方病協(xié)會的專家告訴本報記者，衛(wèi)生部疾控局和他們協(xié)會均發(fā)現(xiàn)，食鹽專營體制開始掣肘繼續(xù)加強缺碘地區(qū)普及碘鹽的行動。
這位專家表示，在一次鹽業(yè)體制改革工作小組召開的座談會上，即有衛(wèi)生部疾控局和中國地方病協(xié)會的專家指出，偏遠地區(qū)的食鹽供應(yīng)不足。由于專營，使之前原由私人利用駱駝等工具運輸食鹽到偏遠地區(qū)的做法被認為是販賣“私鹽”而予以取締。
衛(wèi)生部有關(guān)部門曾要求鹽業(yè)公司負責(zé)偏遠地區(qū)食鹽供應(yīng)，建立銷售網(wǎng)點。但鹽業(yè)公司給出的回復(fù)是：鹽業(yè)公司也是企業(yè)，要以營利為目的，而往偏遠落后地區(qū)送鹽，企業(yè)利潤太小，而且那是社會責(zé)任，鹽業(yè)公司不應(yīng)承擔(dān)社會責(zé)任等。
這一狀況造成邊遠、貧困地區(qū)百姓“買不起”或者“買不到”碘鹽。知情人士說：“目前，部分鹽業(yè)公司供給偏遠地區(qū)的食鹽價格每500克在2元左右，有的地區(qū)甚至高達4~8元，而當?shù)匕傩漳軌蚪邮艿膬r格為每500克幾毛錢。”
2000年的監(jiān)測顯示，對于碘缺乏病，7個省未達標，7個基本達標。到2007年，仍有4個不達標，4個基本達標。2006年，新疆地區(qū)甚至出現(xiàn)了新的兒童克汀病。2008年監(jiān)測顯示，全國有341個縣的居民合格碘鹽食用率未達到指標要求，部分實現(xiàn)了階段目標的省份，防治工作開始嚴重滑坡。
中鹽內(nèi)部人士表示，如果鹽業(yè)專營體制被放開，工業(yè)鹽沖擊碘鹽的現(xiàn)象將更為嚴重，防治工作更加沒有保障。
陳國衛(wèi)說，食鹽專營體制與普及碘鹽的工作不能畫等號。在食鹽專營被放開后，普及碘鹽的工作，衛(wèi)生部門、質(zhì)監(jiān)部門和食品藥品監(jiān)管部門理應(yīng)負起更多職責(zé)。如果這些部門不能保證碘鹽的普及和食鹽的安全，那么“肉蛋奶都應(yīng)該實行專營”。
事實上，關(guān)于食鹽加碘還有另一面的爭論，即碘過量可能導(dǎo)致甲狀腺功能減退癥等甲狀腺疾病發(fā)病率明顯增加，早在2010年，衛(wèi)生部(已更名“國家衛(wèi)生和計劃生育委員會”)公布食品安全國家標準《食用鹽碘含量(征求意見稿)》，便擬將食鹽中碘含量的上限降低，征求意見稿編制說明中指出，目前食鹽中碘含量偏高，盡管全國水平處于可接受水平，但有約5個省處于過量水平，16個省處于大于適宜量水平，因此有下調(diào)余地。
本報記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各地市場上銷售的食鹽均無QS認證，即沒有經(jīng)過國家批準的食品生產(chǎn)企業(yè)必須進行的強制性檢驗結(jié)果。知情人士表示，國家質(zhì)檢部門對于食鹽的監(jiān)管只起到輔助作用，生產(chǎn)許可的權(quán)力在工信部門。“造成如此局面的原因，是因為食鹽專營體制的存在，導(dǎo)致質(zhì)監(jiān)部門懶得管。”
而按照《食品安全法》的分工要求，食鹽產(chǎn)品質(zhì)量由各級質(zhì)監(jiān)部門負責(zé)；用戶和餐桌上的食鹽安全問題由食品藥品監(jiān)督管理部門負責(zé)；流通和市場環(huán)節(jié)由工商部門承擔(dān)；衛(wèi)生標準的制定和碘缺乏病監(jiān)測由衛(wèi)生部門負責(zé)。
在2013年機構(gòu)改革后成立的國家食品藥品監(jiān)管總局更應(yīng)負起對食鹽質(zhì)量和安全的監(jiān)管職責(zé)。
但目前，工信部門沒有專業(yè)的監(jiān)管技術(shù)和人員配備，地方鹽務(wù)局（鹽業(yè)公司）負責(zé)對鹽業(yè)市場進行監(jiān)管，食鹽的質(zhì)量和安全顯然游離于國家的監(jiān)管系統(tǒng)和法律規(guī)定之外。
此外，重慶市鹽務(wù)管理局局長助理涂紅告訴本報記者，食用鹽和工業(yè)鹽都來自原鹽，來自同一條生產(chǎn)流水線，不同的是，加了碘的原鹽就是食用鹽，沒有加碘的原鹽就是工業(yè)鹽。
知情人士補充說，工業(yè)鹽本身并沒有毒副作用，中國甚至世界上有人類開始食用的就是現(xiàn)在所謂的“工業(yè)鹽”。唯一不同的是，一般工業(yè)鹽無法有效防止碘缺乏病癥。工業(yè)廢料鹽和一些劇毒農(nóng)藥所產(chǎn)生的滋生物（主要是鹽分）在市場上非法流通為食用鹽的事件十分罕見，安徽曾有過類似案例，但這與三聚氰胺的毒奶事件相比，只發(fā)生在極小的范圍內(nèi)，發(fā)生的幾率也幾乎可以忽略不計。“從另一個角度上說，鹽業(yè)專營也并不能完全防止有害工業(yè)鹽給民眾造成安全隱患。”
國內(nèi)外鹽業(yè)體制比較
中國目前的產(chǎn)銷分離的專營局面，中鹽一家獨大，更多站在中鹽和銷售企業(yè)的角度，生產(chǎn)企業(yè)無法自主經(jīng)營，沒有權(quán)利進入市場，發(fā)展呈現(xiàn)小亂散差的格局。這些都需要借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗，改變專營模式，進行市場競爭
在中國，食鹽專營制度的動機主要是防止碘缺乏病，從世界范圍內(nèi)看，食用碘鹽是最快捷便利和安全的方法，但并非防治該病癥的唯一手段。
包括中國在內(nèi)，阿根廷、埃及、德國、希臘、印尼、俄羅斯等國家均有服用碘藥品補碘的方式，也有通過乳制品和面包補碘的做法。目前，有的國家強制補碘，有的國家只是建議。
陳國衛(wèi)說，食鹽加碘絕不等于食鹽專營。
在美國，六大鹽業(yè)公司是典型的寡頭壟斷，與中國產(chǎn)銷分離不同，他們實行的是產(chǎn)銷合一的體制，企業(yè)的縱向一體化程度很高。美國也是采用食鹽加碘的國家之一，但也提供非加碘鹽，市民可以自由選擇。
美國政府沒有專門的鹽業(yè)政策，大多數(shù)鹽礦歸私人所有。各種用途的鹽都有嚴格的技術(shù)指標，并有專門機構(gòu)對不同用途的鹽指標進行監(jiān)督檢查。
美國食品醫(yī)藥管理局（FDA）規(guī)定，所有在美國進行人類食品和畜牧食品生產(chǎn)、加工、包裝的國內(nèi)外廠家均必須在FDA進行登記。
在日本，1997年之前在《鹽業(yè)專賣法》的規(guī)定下，實行鹽業(yè)專賣制度。1997年，日本廢止了鹽業(yè)專賣制度，至今國有股份的控制全部退出，完全實現(xiàn)了區(qū)域市場的內(nèi)部化。但在市場化之前，日本為了保護本國的鹽業(yè)企業(yè)，實行了五年左右的保護期，如對進口鹽征收高額關(guān)稅。
在德國，鹽業(yè)保持著激烈的市場競爭狀態(tài)，有關(guān)鹽的系列法規(guī)被列入食品法范疇。
在印度，禁止出售非碘鹽供人食用，并頒布了禁售令。但在印度并不實行專賣制度，鹽的生產(chǎn)、分配、質(zhì)量和出口受鹽業(yè)委員會、工業(yè)政策與發(fā)展部辦公室、工商部等機構(gòu)管理。
從世界發(fā)展趨勢上看，鹽業(yè)正在向著集中化、規(guī)?；姆较虬l(fā)展。在北美，三個大型鹽業(yè)公司占整個鹽銷售量的90%。在歐洲，也是三四家大型公司的市場占有率達到75%。
知情人士說，中國目前的產(chǎn)銷分離的專營局面，中鹽一家獨大，中鹽協(xié)更多站在中鹽和銷售企業(yè)的角度，生產(chǎn)企業(yè)無法自主經(jīng)營，沒有權(quán)力進入市場，發(fā)展呈現(xiàn)小亂散差的格局。這些都需要借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗，改變專營模式，進行市場競爭。
此外，目前，美國、瑞士、意大利、希臘和日本等國家，正在采取措施消除鹽業(yè)壟斷的局面，也值得中國在未來鹽業(yè)體制改革中思考。
鹽業(yè)體制改革第二波
目前有關(guān)部門和研究機構(gòu)已經(jīng)取得部分共識，將在“十二五”期間，也就是2015年之前，完成鹽業(yè)體制的改革，“2013年應(yīng)該會有所動作，至少達到改革方案在國家發(fā)改委內(nèi)部達成共識的目標，并適時報送國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)”
國內(nèi)的教訓(xùn)和國外的經(jīng)驗，逐漸讓改革鹽業(yè)專營體制、實現(xiàn)政企分離的呼聲再次成為主流。
2009年3月，“加快鹽業(yè)行業(yè)改革”首次進入政府工作報告。隨后，鹽業(yè)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，由國家發(fā)改委體改司、工業(yè)和信息化部消費品工業(yè)司具體負責(zé)，著手制訂新的鹽業(yè)體制改革方案。
至此，從2001年開始醞釀的鹽業(yè)體制改革方案已經(jīng)是第七套。
2005年4月，《國務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》提出“完善煙草行業(yè)管理體制，研究制訂鹽業(yè)體制改革方案”。2007年、2008年、2009年連續(xù)三年由發(fā)改委下發(fā)或國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的“深化經(jīng)濟體制改革意見”中，都將鹽業(yè)改革寫入其中。此外，“十一五”規(guī)劃和2011年開始執(zhí)行的“十二五”規(guī)劃中，均將鹽業(yè)體制改革放到重要位置。
所有關(guān)于鹽業(yè)體制改革的方案從未改變的思路是：破除鹽業(yè)專營和政企不分，實現(xiàn)鹽業(yè)市場化。
為落實時任國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中的要求，國家發(fā)改委體改司、價格司和工信部的法規(guī)司、消費品工業(yè)司等部門先后到廣東、青海、河北、天津等8個省市調(diào)研，與生產(chǎn)企業(yè)、鹽業(yè)公司、用鹽企業(yè)，以及工商、質(zhì)檢、物價、衛(wèi)生等地方職能部門進行了深入溝通，最終形成了第七套方案。
知情人士告訴本報記者，第七套方案的主要內(nèi)容是：
取消食鹽專營體制，發(fā)揮工商、質(zhì)檢等部門的職能作用；開放小工業(yè)鹽市場；制鹽企業(yè)的食鹽生產(chǎn)進入市場；取消食鹽生產(chǎn)、運輸和批發(fā)許可證制度，取消食鹽生產(chǎn)和分配調(diào)撥指令性計劃，取消調(diào)撥批發(fā)價和出廠價管理，取消非食用鹽運銷管制，實現(xiàn)政企分離；強化對加碘鹽的管理；兩年內(nèi)全面放開鹽業(yè)市場。
這一改革方案得到了全國28家制鹽企業(yè)的積極響應(yīng)。
但這并不是改革的決定性草案，由發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所撰寫的《我國鹽業(yè)體制改革研究》報告則認為，改革宜穩(wěn)妥推進，安排3～5年過渡期，逐步放開專營制度。這一建議也得到了中國鹽業(yè)協(xié)會的贊同。
中國鹽業(yè)集團則認為應(yīng)該打破以省為單位的分層專營制，實現(xiàn)全國集中統(tǒng)一的特許專營制度；或者仿照煙草專賣局，建立國家食鹽專賣局，中鹽總公司與該局合署辦公。
中鹽協(xié)也寫信到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，反對取消食鹽專營。
就在唇槍舌劍之間，時間被推進到2011年。這一年3月，日本發(fā)生了大地震，由此引發(fā)了中國全國性的搶買碘鹽的事件。鹽業(yè)公司、中鹽協(xié)借此呼吁鹽業(yè)專營的重要性。
知情人士表示，第七套方案并未報送至國務(wù)院。
來自中鹽公司公布的數(shù)據(jù)顯示，在鹽業(yè)體制改革彷徨的十年中，中鹽發(fā)展突飛猛進。從2003年到2009年的6年時間里，公司總資產(chǎn)從37億元發(fā)展到310億元，增長逾8倍；利潤總額從8452萬元翻升至6億元，增長達7倍；鹽產(chǎn)量從不足300萬噸增加到1058萬噸，增長2.6倍；鹽化工產(chǎn)品從無到有，產(chǎn)量達400萬噸。2009年，中鹽成為亞洲最大鹽業(yè)企業(yè)和國內(nèi)重要化工企業(yè)，中國500強企業(yè)。2011年底，中鹽的總資產(chǎn)規(guī)模發(fā)展到436億元，鹽的產(chǎn)量1462萬噸，世界第二，主要化工產(chǎn)品產(chǎn)能1449萬噸，涉及鹽化、農(nóng)用化肥及農(nóng)藥產(chǎn)品、精細化工等領(lǐng)域，部分產(chǎn)品進入世界和全國前列，食鹽供應(yīng)和配送覆蓋國土面積37.85%。擁有全資、控股子公司47家，職工5.5萬余人。
知情人士提醒，國外正在改革鹽業(yè)寡頭的格局，而在中國鹽業(yè)體制改革尚未取得實質(zhì)進展之時，鹽業(yè)寡頭卻正在形成。
對于當前的改革前景，知情人士表示，首先要廢止已經(jīng)嚴重滯后的《鹽業(yè)管理條例》，其次結(jié)合2013年機構(gòu)改革的內(nèi)容，將鹽業(yè)質(zhì)量安全管理交給食品藥品監(jiān)督管理總局；第三，放開小工業(yè)鹽市場，讓制鹽企業(yè)成為市場主體，廢止食鹽的計劃調(diào)撥和行政許可制度，取消食鹽運銷管制。
在改革方案出臺的預(yù)期上，這位知情人士表示，目前有關(guān)部門和研究機構(gòu)已經(jīng)取得部分共識，將在“十二五”期間，也就是2015年之前，完成鹽業(yè)體制的改革，“2013年應(yīng)該會有所動作，至少達到改革方案在國家發(fā)改委內(nèi)部達成共識的目標，并適時報送國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)”。
私鹽案屢禁不止背后
販賣私鹽引發(fā)的刑事案件自食鹽專營以來屢禁不止。
重慶市鹽務(wù)管理局為此編輯了一本《打擊涉鹽犯罪案例評析》的書，書中記載，自1997年重慶市變?yōu)橹陛犑兄蟮?0年間，共查獲鹽業(yè)違法案件7000余件，查獲違法鹽產(chǎn)品1.7萬余噸，56人被追究刑事責(zé)任。
不僅僅在重慶，有關(guān)資料顯示，幾乎每年都有私鹽大案偵破。重慶市鹽務(wù)管理局局長助理涂紅告訴《第一財經(jīng)日報》記者，1997年刑法修訂后，販賣私鹽涉及的罪名一般為“非法經(jīng)營罪”。之前則被定為投機倒把罪。
1998年4月，趙登明被重慶永川法院以非法經(jīng)營罪判處有期徒刑3年。據(jù)涂紅稱，該案是全國首例適用“非法經(jīng)營罪”懲處涉鹽犯罪的案件?！洞驌羯纣}犯罪案例評析》一書中將上述犯罪解析為：“國家實行專營的食鹽”。
一位長期研究鹽業(yè)體制的人士對本報記者表示，涉鹽犯罪的絕大部分原因起自“食鹽專營制度”，販賣的是工業(yè)鹽。很少一部分是因為販賣主要成分為鹽的農(nóng)藥殘渣致罪。后者的社會影響惡劣和重大，而前者只是有違當前的食鹽管理秩序。“如果取消了食鹽專營制度，就不存在這樣的犯罪。既然大量存在這樣的案件，只能說明食鹽買賣利潤巨大。”
近日，重慶再次破獲了一起非法經(jīng)營私鹽的大案，涉及湖北、四川、山西、山東、河南等多地。據(jù)稱，該案僅現(xiàn)場繳獲的冒充食鹽的工業(yè)鹽近90噸，價值400余萬元。
據(jù)了解，該案當事人最初買進的工業(yè)鹽每噸在300元左右，最終零售價格高達每噸3000元。如此巨大的利潤空間，也是食鹽案件屢禁不止的關(guān)鍵原因。
該案案發(fā)自湖北應(yīng)城市一帶，其具體操作的流程是：
犯罪嫌疑人用工業(yè)用鹽單位的名義從制鹽企業(yè)大量購得工業(yè)鹽，以“石材”“元明粉”“化工原料”等名義裝入集裝箱，從長江水路運抵重慶寸灘碼頭，再委托重慶貨運公司運至四川等地，其中大部分工業(yè)鹽被銷售給地下加工廠，分裝成小包裝食鹽。最終到達銷售終端。
據(jù)重慶鹽務(wù)局有關(guān)人士介紹，工業(yè)鹽本用于純堿、燒堿等化工原料，生產(chǎn)企業(yè)需要持有“生產(chǎn)、批發(fā)、準運”等許可證，并在鹽務(wù)局備案。
但上述說法遭到被稱為“中國鹽業(yè)反壟斷第一律師”的上海律師鄒佳萊的反對，鄒佳萊告訴本報記者，2008年和2010年，最高人民法院即有對此類案件的批復(fù)。
早在1995年，原國家計委、經(jīng)貿(mào)委在《關(guān)于改進工業(yè)鹽供銷和價格管理辦法的通知》中，就明確取消了工業(yè)鹽準運證和準運章制度，這標志著工業(yè)鹽市場已經(jīng)放開經(jīng)營。
鄒佳萊說：“1996年國務(wù)院頒布的《食鹽專營辦法》，則進一步明確國家只對食鹽實行專營。但是多年來，山東、河南、四川、甘肅、青海等省不僅對食鹽實行專營管理，對工業(yè)鹽的經(jīng)營也實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，對工業(yè)鹽實行準運證或通行證。”
本報記者翻閱國家發(fā)改委有關(guān)調(diào)研資料時發(fā)現(xiàn)，對于工業(yè)鹽的監(jiān)管，各地舉措不一。有的完全放開，有的管得很緊，有的只需要備案。有鹽業(yè)公司的內(nèi)部人士表示，這是為了防止工業(yè)鹽沖擊食鹽市場。
另有知情人士認為，對工業(yè)鹽監(jiān)管的亂局導(dǎo)致各地司法機關(guān)案件判處上差異很大。為此最高人民法院對工業(yè)鹽經(jīng)營中的相關(guān)問題予以了明確：
一、工業(yè)鹽已不再屬于國家限制買賣的物品，經(jīng)營工業(yè)鹽的行為不構(gòu)成非法經(jīng)營犯罪。
二、法律及《鹽業(yè)管理條例》沒有設(shè)定工業(yè)鹽準運證這一行政許可，地方性法規(guī)或地方規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準運證制度。
三、對鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒有規(guī)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對該行為規(guī)定行政處罰。
“現(xiàn)在鹽業(yè)管理的法規(guī)、部門規(guī)章和地方的法規(guī)之間矛盾重重，工業(yè)鹽管理中如何放開的標準不能統(tǒng)一，司法機關(guān)判處案件的標準也很難把握，其實都源于食鹽專營制度。如果目前不能有效厘定食鹽、工業(yè)鹽、小工業(yè)鹽的運銷和生產(chǎn)的關(guān)系及界限，不能剔除鹽業(yè)的暴力，不能改革和取消食鹽的專營制度，私鹽的刑事案件就不會完全消失。”知情人士說。
