建立最嚴法律責任制度 發(fā)揮重典治亂威懾作用
——訪全國人大常委會法工委行政法室副主任黃薇
千百年來，“民以食為天”成為蕓蕓眾生得以繁衍生息的不二生存法則。也不知從何時起，“毒”這個字眼開始與這個為天的“食”糾纏不清。因此有了毒奶粉、毒蔬菜、毒餡料、毒食材……為了保障民眾舌尖上的安全，2009年6月，我國首部食品安全法在幾經(jīng)對草案修改審議后發(fā)布并實施。這部法實施5年多來，在保障我國食品安全、提升食品安全的整體水平、促進食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和保護人民群眾的身體健康方面發(fā)揮了重要的作用。但是，伴隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展和食品產(chǎn)業(yè)在GDP中的高速增長，我國食品安全形式依然呈嚴峻態(tài)勢，各種食品行業(yè)違法亂紀行為時有發(fā)生。在此大背景下，修訂完善食品安全法已是箭在弦上。2015年4月的暮春，經(jīng)過三審新修訂的食品安全法，在千呼萬喚和萬眾矚目之下，終于在十二屆全國人大常委會第十四次會議上，以160票贊成、1票反對、3票棄權(quán)，表決通過了新修訂的食品安全法，并將于今年10月1日起執(zhí)行。日前，本報記者就為何修訂食品安全法、與2009版相比新食品安全法有何不同以及修訂的重點、最基本的核心內(nèi)容等話題，獨家專訪了全國人大常委會法工委行政法室副主任黃薇。本報記者 王小萱
完善法律制度設(shè)計確保其嚴格性
現(xiàn)行的食品安全法自2009年開始實施，無論是在保障我國食品安全、提升食品安全的整體水平，還是保護人民群眾的身體健康方面都發(fā)揮了重要的積極的作用。那么，在經(jīng)過近6年的時間，重新對這部法律進行修訂是基于怎樣的考量？
全國人大常委會法工委行政法室副主任黃薇用三個需要概括了修訂食品安全法的初衷和目的。這次修訂食品安全法的考慮有三個需要：
第一，以法律形式固定監(jiān)管體制改革成果、完善監(jiān)管制度機制的需要。2013年全國人大通過《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制做了重大的調(diào)整，本著完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)的原則，把原來分別由質(zhì)檢、工商和食藥監(jiān)部門對食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)實行分段監(jiān)管的體制，調(diào)整為由食藥監(jiān)部門對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動進行統(tǒng)一監(jiān)管。為了適應(yīng)這樣一個體制上的變化，為監(jiān)管部門執(zhí)法提供法律依據(jù)，需要在法律制度上做出相應(yīng)的完善。
第二，完善監(jiān)管制度，解決當前食品安全領(lǐng)域存在的突出問題的需要。食品安全鏈條長，從農(nóng)田到餐桌，涉及的環(huán)節(jié)多、問題多，在監(jiān)管過程中如何加強生產(chǎn)經(jīng)營過程的控制，加強風險的管理，對網(wǎng)絡(luò)食品交易等新興的食品經(jīng)營業(yè)態(tài)如何進行監(jiān)管，對保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品如何來進行重點監(jiān)管，如何完善監(jiān)管手段，推進社會共治。對這些實踐中提出的新問題，需要法律制度予以回應(yīng)。
第三，建立最嚴厲的懲處制度，發(fā)揮重典治亂威懾作用的需要。從目前的執(zhí)法實踐看，違法的生產(chǎn)經(jīng)營行為仍然存在，食品安全事件時有發(fā)生。為了更好地保證食品安全，需要加重違法行為成本、加大懲處食品安全違法行為的力度。通過這次修法對法律制度進行完善，可以發(fā)揮法律在重典治亂威懾作用方面的優(yōu)勢，更好地打擊食品安全違法行為。
新法修訂力度之大前所未有
翻開2009版的食品安全法，可以看到其法律條文為104條，現(xiàn)在修訂后的為154條。在修訂過程中，哪些內(nèi)容是修訂的重點？與2009老版本相比，又有哪些亮點？
黃薇告訴記者，此次食品安全法修改力度非常大，原來是104條，現(xiàn)在增加了50條，變成154條。這次修改食品安全法，圍繞建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度這一總體要求，修改的重點同時也是修改的亮點主要有八個方面。
一是完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)。積極落實國務(wù)院食品安全監(jiān)管體制改革成果，完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，明確食品藥品監(jiān)督管理部門負責對食品生產(chǎn)、銷售、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責，承擔有關(guān)食品安全工作。
二是明確建立最嚴格的全過程監(jiān)管制度。對食品生產(chǎn)、銷售、餐飲服務(wù)和食用農(nóng)產(chǎn)品銷售等各個環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中涉及的食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品等各有關(guān)事項以及網(wǎng)絡(luò)食品交易等新興食品銷售業(yè)態(tài)有針對性地補充完善相關(guān)制度，突出生產(chǎn)經(jīng)營過程管理，強化企業(yè)的主體責任和監(jiān)管部門的監(jiān)管責任。
三是更加突出預(yù)防為主、風險防范。進一步完善食品安全風險監(jiān)測、風險評估和食品安全標準等基礎(chǔ)性制度，增設(shè)責任約談、風險分級管理等重點制度，重在消除隱患和防患于未然。
四是實行食品安全社會共治。充分發(fā)揮消費者和消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等方面的監(jiān)督作用，引導各方有序參與治理，形成食品安全社會共治格局。
五是突出對特殊食品的嚴格監(jiān)管。通過產(chǎn)品注冊、備案等措施，對保健食品、嬰幼兒配方食品和特殊醫(yī)學用途配方食品等特殊食品實施比一般食品更加嚴格的監(jiān)管，以確保嬰幼兒、特定疾病患者等特定人群的食品安全。
六是加強對農(nóng)藥的管理。規(guī)定國家對農(nóng)藥的使用實行嚴格監(jiān)管，加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農(nóng)藥，推動替代產(chǎn)品的研發(fā)和應(yīng)用，鼓勵使用高效低毒低殘留農(nóng)藥。劇毒、高毒農(nóng)藥不得用于瓜果、蔬菜、茶葉、中草藥材等國家規(guī)定的農(nóng)作物。對違反者，增加規(guī)定拘留的處罰。
七是加強對食用農(nóng)產(chǎn)品的管理。明確將食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售納入本法，增加對批發(fā)市場對入場食用農(nóng)產(chǎn)品進行抽樣檢驗、食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者建立進貨查驗記錄制度等規(guī)定，確保此類食品的安全。
八是建立嚴格的法律責任制度。對違法生產(chǎn)經(jīng)營者實行嚴厲處罰，綜合運用行政處罰、民事責任、刑事責任等，加大懲處力度，增加違法者的成本。
可操作性是提高立法質(zhì)量重要元素
被媒體稱為史上最嚴的新食品安法在今后實施過程中的可操作性又是如何？
黃薇在回答記者這個問題時明確表示，提高立法質(zhì)量的一個重要方面是增強法律的可操作性，以利于實踐中更好地執(zhí)行。新法注重增強法律的可操作性，可以舉三個例子加以說明：
一是在食品安全風險監(jiān)測制度的規(guī)定方面，新法第十八條專門增加了關(guān)于應(yīng)當進行食品安全風險評估的六項具體情形的規(guī)定，包括通過食品安全風險監(jiān)測或者接到舉報發(fā)現(xiàn)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品可能存在安全隱患的；為制定或者修訂食品安全國家標準提供科學依據(jù)需要進行風險評估的；為確定監(jiān)督管理的重點領(lǐng)域、重點品種需要進行風險評估的；發(fā)現(xiàn)新的可能危害食品安全因素的；需要判斷某一因素是否構(gòu)成食品安全隱患的以及國務(wù)院衛(wèi)生行政部門認為需要進行風險評估的其他情形。這些規(guī)定使評估制度的啟動工作更具可操作性。
二是在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程控制方面，新法第四十六條規(guī)定了食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當就下列事項制定并實施控制要求，保證所生產(chǎn)的食品符合食品安全標準：（一）原料采購、原料驗收、投料等原料控制；（二）生產(chǎn)工序、設(shè)備、貯存、包裝等生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制；（三）原料檢驗、半成品檢驗、成品出廠檢驗等檢驗控制；（四）運輸和交付控制。這一規(guī)定針對企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，從原料采購到成品出廠，如何在各環(huán)節(jié)有效控制風險以保證食品安全，做了較為細致的、可操作性的規(guī)定。
三是在特殊食品管理方面，新法第七十七條對保健食品注冊時應(yīng)當提交的材料做了具體要求，包括研發(fā)報告、產(chǎn)品配方、生產(chǎn)工藝、安全性和保健功能評價、標簽、說明書等材料及樣品，并提供相關(guān)證明文件；第八十一條規(guī)定嬰幼兒配方食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當實施從原料進廠到成品出廠的全過程質(zhì)量控制，對出廠的嬰幼兒配方食品實施逐批檢驗，保證食品安全。嬰幼兒配方乳粉的產(chǎn)品配方應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門注冊。注冊時，應(yīng)當提交配方研發(fā)報告和其他表明配方科學性、安全性的材料。不得以分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉，同一企業(yè)不得用同一配方生產(chǎn)不同品牌的嬰幼兒配方乳粉等。這些都是很具操作性的規(guī)定，有利于企業(yè)的遵守執(zhí)行。
用食品安全地方標準規(guī)范特色食品
眾所周知，我國幅員遼闊，地方特色食品豐富，與此相伴的是食品安全隱患的增多。記者注意到，為了解決此問題，新食品安全法的第二十九條對現(xiàn)行食品安全法的條文進行了補充和界定，增加“對地方特色食品，沒有食品安全標準的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以制定并公布食品安全地方標準”的內(nèi)容。記者就此問題詢問，增加這樣的內(nèi)容是否會為今后消費者享用地方各種特色美食的安全性，起到更好地保障監(jiān)督作用？
黃薇稱，關(guān)于食品安全地方標準，現(xiàn)行食品安全法第二十四條規(guī)定，沒有食品安全國家標準的，可以制定食品安全地方標準。食品安全地方標準是國家標準的重要補充。本次修訂將食品安全地方標準的規(guī)范對象明確為地方特色食品，使地方標準的制定更有針對性、更突出重點，使地方可以集中力量對沒有國家標準的地方特色食品制定地方標準，加強對地方特色食品的監(jiān)管，更好地保障地方特色食品的安全。
科學執(zhí)法讓攤販管理更人性化
許多人在生活中對馬路食品攤販的占路現(xiàn)象既愛又恨。愛的是這種交易方式增加了消費者購買小物件、小食品的方便性，恨的是造成交通擁堵和環(huán)境的臟亂差。而工商執(zhí)法人員也與馬路攤販成為了天敵，各地暴力執(zhí)法、肢體沖突時有發(fā)生。堵不如疏。讓人欣慰的是，為解決這一難題，新食品安全法的條文中提供了新辦法、新思路，既保證攤販的生存需要，也解決了環(huán)境和交通的難題。
現(xiàn)行食品安全法第三十條中，縣級以上地方人民政府鼓勵食品生產(chǎn)加工小作坊改進生產(chǎn)條件；鼓勵食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營，修訂后增加了“或者在指定的臨時經(jīng)營區(qū)域、時段經(jīng)營”的內(nèi)容（新法第三十六條）。
在回答增加這些人性化的內(nèi)容，又以法律的形式保障食品攤販的利益是基于怎樣的法律制度設(shè)計時黃薇坦言，我國的食品攤販數(shù)量眾多，食品攤販因為沒有固定的經(jīng)營場所，所以在監(jiān)管方面有一定難度。2009年食品安全法實施后，一些地方制定了針對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理的地方性法規(guī)、規(guī)章。在此次修法過程中，有些意見提出，應(yīng)當總結(jié)地方立法對小作坊和食品攤販管理的經(jīng)驗，進一步完善食品安全法的相關(guān)規(guī)定。為此，經(jīng)過到一些地方進行了調(diào)研，了解到一些地方通過開設(shè)早市、夜市等方式引導食品攤販在指定的臨時經(jīng)營區(qū)域、時段經(jīng)營，不僅有利于加強對食品攤販的監(jiān)管，減少食品攤販違法占道經(jīng)營的現(xiàn)象，而且也可以給食品攤販從事經(jīng)營活動提供一些必要的供水、供電等服務(wù)，受到群眾和食品攤販的歡迎，取得很好的社會效果?？偨Y(jié)這一經(jīng)驗，新法增加了上述規(guī)定。
強調(diào)食品安全風險過程控制
法律條文大概是文字表述中最理智化的產(chǎn)物，一部法律的嚴謹可以通過遣詞造句的推敲使其更具權(quán)威性、可操作性。記者注意到，在新食品安全法（第二節(jié)）的生產(chǎn)經(jīng)營過程管理部分，將“管理”改為“控制”，雖然是一詞之別，但強弱力度完全不同。而且在新法的第五十五條中，明確要求“餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當制定并實施原料控制要求，并增加了鼓勵餐飲服務(wù)提供者公開加工過程，公示食品原料及來源等信息”這樣的新內(nèi)容。但是，許多人都明白，美食好吃，餐飲的后廚卻是不能看的，面對這樣的實際狀況，新法是如何解決今后執(zhí)法過程中的具體操作問題？
黃薇強調(diào)，“過程控制”（Process Control）是國際上通用的專業(yè)術(shù)語，也已被我國《食品安全國家標準 食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范》等國家標準所使用。“生產(chǎn)經(jīng)營過程控制”相對于“生產(chǎn)經(jīng)營過程管理”更加強調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營者包括餐飲服務(wù)提供者自身對生產(chǎn)經(jīng)營過程中食品安全風險的控制。
“新法增加了倡導餐飲服務(wù)提供者公開加工過程，公示食品原料及來源等信息的規(guī)定，這一規(guī)定不是強制性義務(wù)，主要為了發(fā)揮立法的引導作用，從強化生產(chǎn)經(jīng)營者社會責任和社會共治的角度，提倡、引導餐飲服務(wù)提供者通過建立陽光廚房等方式，提高經(jīng)營過程的透明度，公開有關(guān)信息，主動接受社會監(jiān)督，這對餐飲服務(wù)提供者自身的發(fā)展也是有利的。執(zhí)行中，地方可以根據(jù)本地情況，采取有針對性的鼓勵性措施。”黃薇對名廚亮灶做了這樣的解釋。
