寧波檢驗檢疫局副局長 蔡文彪

 

    黨的十八屆四中全會提出，加快建設職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。提升行政執(zhí)法公信力是建設法治政府的應有之義。國家質(zhì)檢總局局長支樹平要求進一步加強法治質(zhì)檢建設，不斷樹立剛正廉明的質(zhì)檢形象。近年來，寧波檢驗檢疫局探索建立以依法行政為基點、以考核導向為路徑、以內(nèi)外綜合評價為手段、以塑造質(zhì)檢形象為目標的行政執(zhí)法公信力指標評價體系，不斷提升檢驗檢疫行政執(zhí)法在公眾中的信任度和滿意度，全面深入推進法治質(zhì)檢建設，取得明顯成效。

 

    勢在必行——提升行政執(zhí)法公信力

 

    行政執(zhí)法公信力是指行政機關及其特定活動存在的權(quán)威性、在社會中的信譽度和影響力，其核心是行政執(zhí)法活動對公眾的信用和公眾對行政執(zhí)法的信任。公信力的內(nèi)涵集中于“公”和“信”。“公”指公眾、公共，“信”是信任和信用。公信力包括兩個維度，即行政執(zhí)法行為對相對人的影響度、感召度和相對人對行政執(zhí)法行為的信任度、認同度。前者是行政執(zhí)法以其主體、組織、功能、程序、公正結(jié)果等獲得公眾信任的資格和能力，后者是相對人對行政執(zhí)法的一種主觀評價或價值判斷，它是執(zhí)法行為所產(chǎn)生的信譽和形象在公共領域中所形成的一種心理反映，包括民眾對行政執(zhí)法整體形象的認識理解、情感態(tài)度、期望和信念等。

 

    近年來，由于種種原因，政府公信力面臨前所未有的挑戰(zhàn)，質(zhì)檢執(zhí)法公信力還有很大提升空間。據(jù)調(diào)查，影響檢驗檢疫執(zhí)法公信力的因素主要有：一是執(zhí)法不嚴。存在隨意執(zhí)法傾向，憑經(jīng)驗、看“情況”執(zhí)法，該判定不合格的未嚴格判定，該依法立案的不立案，該摸排調(diào)查違法線索的擱置不查。二是效率不高。查驗執(zhí)法流程冗繁，耗費時間長，通檢速度慢，給企業(yè)徒增成本。三是辦事不公。執(zhí)法尺度不統(tǒng)一，同種情況不同處理，有的畸輕畸重；搞地方保護主義，對本地外地企業(yè)、熟悉的不熟悉企業(yè)不能一視同仁。四是行為不廉。接受吃請甚至收受禮金、禮品，不送不請就“臉難看，事難辦”；接受說情打招呼，為當事人提供不正當利益或便利。五是公開不足。辦事流程、執(zhí)法依據(jù)、所需材料等信息未及時、全部公開，致使當事人走冤枉路；有的“重執(zhí)法、輕普法”，未形成良好的守法環(huán)境。

 

    基于此，提升質(zhì)檢執(zhí)法公信力在當前形勢下更加具有重要的現(xiàn)實意義和長遠意義。主要體現(xiàn)在以下方面。

 

    提升執(zhí)法公信力是法治質(zhì)檢的核心標志。法治質(zhì)檢是法治政府在質(zhì)檢部門的具體化。法治政府的特征包括權(quán)責統(tǒng)一，政府權(quán)力以法律法規(guī)授權(quán)為限，要按照法定的程序?qū)嵤?，并承擔相應責任；公開透明，政府組織、政府管理和政府決策執(zhí)行應公開透明；誠實信用，政府應重合同、守信用、講誠信，保護人民的現(xiàn)實利益和可期待利益。法治質(zhì)檢要求質(zhì)檢部門依法全面履行行政職能，嚴格公正規(guī)范文明執(zhí)法，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。由此可見，公信力是法治政府、法治質(zhì)檢的應有之義。法治質(zhì)檢建設與執(zhí)法公信力的持續(xù)提升是互動共存的。依法行政就是“法無授權(quán)不得為，法定職責必須為”，剛正廉明就是執(zhí)法過程和結(jié)果公平、公正、公開，廉潔奉公。執(zhí)法公信力提升了，能更好地樹立依法行政、剛正廉明的法治質(zhì)檢形象；法治質(zhì)檢形象樹立了，執(zhí)法公信力也會相應提升。

 

    提升執(zhí)法公信力是質(zhì)量治理的必然要求。質(zhì)檢部門是質(zhì)量管理部門，質(zhì)量管理確立了“放管治”三位一體的新模式。放，質(zhì)檢部門要依據(jù)國務院和法律法規(guī)要求大力簡政放權(quán)，激發(fā)市場活力，增加企業(yè)創(chuàng)造力。要讓相對人認識到質(zhì)檢部門已充分簡政放權(quán)，從而增強對質(zhì)檢部門的信任。管，質(zhì)檢部門要切實履行法律賦予的職責，改進監(jiān)管，依法打擊質(zhì)量領域的違法行為，樹立執(zhí)法權(quán)威。要營造公平競爭的市場環(huán)境、發(fā)展環(huán)境，建立統(tǒng)一開放的市場體系，打破市場壟斷和地方保護，讓優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品暢行無阻，讓低劣產(chǎn)品寸步難行。治，質(zhì)檢部門要充分發(fā)揮作為質(zhì)量主管部門的引領和示范作用，推動企業(yè)和社會共同治理，促進質(zhì)量提升。要形成強大合力，形成“人人重視質(zhì)量、人人創(chuàng)造質(zhì)量、人人享受質(zhì)量”的濃厚氛圍。放管治過程中，質(zhì)檢部門要運用法治思維，在法律法規(guī)創(chuàng)設的框架范圍內(nèi)進行制度設計，以此提升執(zhí)法公信力，而不是濫用權(quán)力，隨意的放管治。

 

    提升執(zhí)法公信力是改革轉(zhuǎn)型的倒逼驅(qū)動。執(zhí)法公信力是一個發(fā)展性、開放性、動態(tài)性和復合性的衡量標準。固步自封、僵化守舊的執(zhí)法方式與樹立執(zhí)法公信的要求背道而馳。因此，這就倒逼我們要加快深化改革創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)型步伐，搶抓時機，找準定位，在改革創(chuàng)新中贏得主動。為此，要實現(xiàn)執(zhí)法“三個轉(zhuǎn)變”：一是從檢驗執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)法為主。依靠大數(shù)據(jù)分析、市場反饋、投訴舉報等方式確定監(jiān)督重點，組織執(zhí)法巡查，進入常態(tài)化執(zhí)法狀態(tài)。開展日常監(jiān)督、重點監(jiān)督，對貨物運輸工監(jiān)督，對進出境人員監(jiān)督，保障人員健康、生態(tài)安全。還要建立“雙隨機”抽查機制。二是從剛性執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝詧?zhí)法。因為法定檢驗項目少了，企業(yè)的門難進了，執(zhí)法檢查也不主動配合，難以找到相關證據(jù)。所以，過去的剛性執(zhí)法逐步轉(zhuǎn)向柔性執(zhí)法，多詢問企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，需要什么服務和便利，在接觸交流中去捕捉有用的執(zhí)法信息，再根據(jù)信息確定執(zhí)法重點。三是從單打獨斗轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合執(zhí)法。打擊假冒偽劣，對新型業(yè)態(tài)進行監(jiān)管，質(zhì)檢工作，都需要聯(lián)合執(zhí)法。如寧波局與海關、地方市場監(jiān)管部門、兄弟直屬局建立了聯(lián)合執(zhí)法機制，開展流通領域進境假冒偽劣消費品的聯(lián)合執(zhí)法打假。在2015年4月的聯(lián)合執(zhí)法行動中，在經(jīng)營場所查獲來自疫區(qū)的速凍肉品共計20多噸，涉案貨值30多萬人民幣，批量、貨值均居浙江省目前查獲的同類產(chǎn)品之首。

 

    綱舉目張——建立執(zhí)法公信力評價指標體系

 

    為有效提升檢驗檢疫執(zhí)法公信力，寧波檢驗檢疫局結(jié)合實際，經(jīng)廣泛調(diào)研和征求意見，制定了該局執(zhí)法公信力評價指標體系，包含七方面的主要內(nèi)容。

 

    一是執(zhí)法透明度。“陽光是最好的防腐劑”，將執(zhí)法依據(jù)、過程和結(jié)果置于陽光下面，能保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。執(zhí)法透明度評價的內(nèi)容包括：整理、公布并動態(tài)調(diào)整權(quán)力清單、責任清單、負面清單和涉及行政相對人的規(guī)范性文件；主動公開的政府信息應及時、全面公開，公示執(zhí)法過程、結(jié)果；積極處理公民、法人信息公開申請，規(guī)范答復；執(zhí)法過程有全程記錄，可有效追溯。同時，對簡政放權(quán)到不到位、有沒有效，交由第三方機構(gòu)實施評價。評價方式為在門戶網(wǎng)站等平臺上檢查主動公開的信息，檢查依申請公開和行政執(zhí)法案卷，需要時直接采用業(yè)務督察結(jié)果。

 

    二是執(zhí)法標準化。執(zhí)法程序應合理、規(guī)范、統(tǒng)一，減少執(zhí)法人員主觀性因素對執(zhí)法結(jié)果的影響。執(zhí)法標準化評價的主要內(nèi)容包括：每一項權(quán)力要建立相應的權(quán)力運行圖，嚴格依據(jù)流程運行；遵守執(zhí)法資質(zhì)、亮證執(zhí)法、回避等法律制度；執(zhí)法依據(jù)正確、證據(jù)充分；保障相對人陳述、申辯、聽證、復議訴訟等救濟權(quán)利；勤勉履行法律賦予的法定職責。評價方式為通過投訴舉報記錄、行政復議訴訟追溯、各類文書檔案、案卷、紀委、監(jiān)審部門通報、民主評議反饋等檢查。

 

    三是執(zhí)法差錯率。執(zhí)法差錯率是執(zhí)法公信力的直觀反映，應努力降低執(zhí)法行為的差錯率，杜絕同一執(zhí)法差錯重復出現(xiàn)。執(zhí)法差錯率評價的主要內(nèi)容包括：主動減少行政行為被投訴舉報、申請復驗復議、提起訴訟的概率；及時通報執(zhí)法差錯；完善全部行政行為審核、審查制度。評價方式為通過全年行政訴訟、行政復議、投訴舉報次數(shù)予以計算。

 

    四是執(zhí)法公正性。在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，做出合理、恰當?shù)男姓袨?，保護相對人基于對行政機關信賴而產(chǎn)生的利益，是執(zhí)法公正性，也是社會公平正義的體現(xiàn)。執(zhí)法公正性評價的主要內(nèi)容包括：規(guī)范合理行使自由裁量權(quán)；行政行為和決定不隨意撤銷或更改；行政行為不違背公開承諾。評價方式為通過投訴舉報記錄、民主評議反饋、相關網(wǎng)站、報紙、公告欄等檢查。

 

    五是辦事便捷性。為相對人提供舒心便捷的服務，能融洽行政機關和相對人之間的關系，增強對行政機關的滿意度。辦事便捷性評價的主要內(nèi)容包括：行政行為應符合法律法規(guī)時限規(guī)定；不故意增加辦事環(huán)節(jié)或設置其他障礙；辦事流程設置應遵循方便就近原則，將選擇權(quán)留給相對人。評價方式為通過投訴舉報記錄、案卷記錄、周期流程時限、對外辦事時限承諾公告、民主評議反饋等檢查。

 

    六是文明形象認可度。行政行為的外部形象標準、統(tǒng)一，對相對人是一個外部暗示，有利于其主動接受、認可行政行為。文明形象認可度評價的主要內(nèi)容包括：執(zhí)法車輛、人員裝備應簡潔統(tǒng)一、可識別；執(zhí)法語言、行為文明規(guī)范；執(zhí)法過程全面記錄，有必要的照片或影像。評價方式為每年不少于兩次的不定期視頻和執(zhí)法現(xiàn)場抽查。

 

    七是法律知識普及率。檢驗檢疫法律法規(guī)公眾知曉率是提升執(zhí)法行為公信力的邏輯前提。評價的主要內(nèi)容包括：要開展形式多樣的普法宣傳活動，讓檢驗檢疫法律法規(guī)走進企業(yè)，走向社會；要定期開展相對人法律法規(guī)了解情況調(diào)查。評價方式為檢查普法資料臺賬，問卷調(diào)查。

 

    以上七個指標分別設置總分為100分，發(fā)現(xiàn)一項不符項扣除一定分值，得出每個指標的得分并換算成百分數(shù)，綜合各個指標百分數(shù)得出被評價單位執(zhí)法公信力指數(shù)。

 

    行之有效——開展行政執(zhí)法公信力評價活動

 

    目前，寧波檢驗檢疫局已經(jīng)依據(jù)執(zhí)法公信力評價指標體系對全部業(yè)務處室和分支機構(gòu)執(zhí)法行為實施從內(nèi)部和外部兩個維度進行綜合評價，并納入年度績效考核。有效開展執(zhí)法公信力評價指標活動，有力促進了法治質(zhì)檢建設。寧波局于2015年獲評全國文明單位，2014年獲評質(zhì)檢系統(tǒng)直屬局中的5家首批依法行政示范單位之一。行政處罰案件數(shù)量連年在系統(tǒng)內(nèi)排名前列，實現(xiàn)了零復議、零訴訟、零投訴的“三零”目標。

 

    一是工作職責定位更加清晰。“執(zhí)法更多是法制部門和法制崗位的事情”，很多執(zhí)法人員有這樣的認識誤區(qū)。通過執(zhí)法公信力評價體系，將調(diào)查、檢查、審查、審核、檢驗、檢測、檢疫等行政行為全部納入評價，執(zhí)法人員認識到了所有與相對人相關的行政行為都是執(zhí)法行為，都會影響到執(zhí)法公信力，做出這些行為的人都是執(zhí)法人員，厘清了執(zhí)法人員角色定位。寧波局確立了“依法行政，剛正廉明”的法治理念，作為寧波國檢文化十大理念之一，開展了法治理念落地示范區(qū)試點工作，開發(fā)運用干部教育培訓電子平臺，攝制行政執(zhí)法崗位能力教學片，在浙江大學、華東政法大學舉辦執(zhí)法能力培訓班，不斷提高一線執(zhí)法人員的執(zhí)法意識、能力和水平。

 

    二是依法行政水平大幅提升。通過公信力評價，執(zhí)法人員執(zhí)法過程中首先會思考權(quán)力是否來自于法律法規(guī)，證據(jù)是否充分，程序是否正當，法定職責是否嚴格履行等。再結(jié)合在政法院校開展執(zhí)法能力培訓、法律顧問等制度，執(zhí)法能力顯著提升。寧波局先后制定了大要疑難案件報告和移送制度、涉及木質(zhì)包裝的違法案件處罰制度、舉報獎勵制度以及行政處罰案件審查、調(diào)查、案卷檔案管理工作規(guī)范以及行政許可工作規(guī)范，確保行政執(zhí)法行為依法開展；推行說理式執(zhí)法制度、檢驗檢疫法律建議書制度、違法企業(yè)集中約談制度等，實現(xiàn)執(zhí)法的法律效果和社會效果的統(tǒng)一；制定頒布了行政處罰工作“十不準”，嚴明執(zhí)法紀律，防控執(zhí)法風險。

 

    三是執(zhí)法過程實現(xiàn)良性互動。通過問卷調(diào)查、行政相對人投訴舉報和新聞媒體等多種途徑評價執(zhí)法公信力，吸引了廣泛的人員參與執(zhí)法活動。執(zhí)法人員更加規(guī)范執(zhí)法活動，相對人和社會對執(zhí)法活動擁有評價權(quán)，廣泛參與，會更加認同執(zhí)法行為，促進執(zhí)法公信力提升，從而形成良性互動。寧波局定期邀請市、區(qū)兩級人大代表、政協(xié)委員來局參觀考察；建立了定期新聞發(fā)布制度，局新聞發(fā)言人就各項重大政策、事件等予以發(fā)布；局領導定期在寧波電臺“陽光熱線”節(jié)目和中國寧波網(wǎng)介紹檢驗檢疫工作情況；在系統(tǒng)內(nèi)率先開通官方微博、微信，及時發(fā)布政務信息；局領導帶隊定期走訪市四大班子以及重點大型企業(yè)和社會團體，上門聽取意見建議；做好12365服務工作，成立舉報處置指揮中心，編印《檢驗檢疫100問》向群眾免費發(fā)放；該局在全市機關群眾滿意度測評中連年名列前茅。

 

    四是社會形象顯著提升。通過開展普法宣教活動和法治文化建設，培育良好守法環(huán)境，提升檢驗檢疫在人民群眾中的知曉度和好評度，樹立“人民質(zhì)檢”的良好形象。寧波局扎實開展法律“六進”活動，連續(xù)三年舉辦違法企業(yè)集中約談分析會，連續(xù)兩年對全市分管工業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長進行培訓；開展檢驗檢疫法律進社區(qū)活動，共進社區(qū)100余個，受惠群眾5000余人；被教育部、質(zhì)檢總局命名為“全國中小學質(zhì)量教育社會實踐基地”；舉辦法治文化主題演講比賽和巡回演講，創(chuàng)辦系統(tǒng)首個法制類電子刊物《國檢法苑》，設計制作檢驗檢疫法律法規(guī)漫畫畫冊，攝制檢驗檢疫電視法治公益廣告。