□ 本報記者朱寧寧
國以民為本、民以食為天、食以安為先。“史上最嚴(yán)”的新食品安全法施行已7個月有余。5月3日至6日，全國人大常委會食品安全法執(zhí)法檢查組在甘肅省多地進(jìn)行執(zhí)法檢查。
新食品安全法之所以被譽為“史上最嚴(yán)”，即在于最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，其中第一百二十四條規(guī)定，違反食品安全法規(guī)定違法生產(chǎn)經(jīng)營的，貨值不足一萬元的，將處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值一萬元以上的，將處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。
基于此，很多人簡單理解為，新法實施后，對于違法生產(chǎn)經(jīng)營行為，要么不罰，要罰最低就是5萬元。也因此有人擔(dān)心，如此高額的罰單，是否真的能開出去，尤其是對遍布各地的小作坊、小攤販、小餐飲等“三小”監(jiān)管就難以執(zhí)行，本來“三小”就是小本經(jīng)營，一旦接到5萬元的罰單，很有可能出現(xiàn)攤主直接跑路、處罰執(zhí)行不了的尷尬局面。
上述這種擔(dān)心和疑慮在執(zhí)法檢查中表現(xiàn)得尤為突出，已成為基層反映的最普遍問題之一。檢查組發(fā)現(xiàn)，雖然新食品安全法已經(jīng)就包括“三小”在內(nèi)的整個食品安全工作明確了監(jiān)管理念、原則和要求，但在實際工作中，各地在這一問題上仍存在很多認(rèn)識和管理上的誤區(qū)，這也成為阻礙新食品安全法發(fā)揮威力的最大掣肘之一。而解決這一問題的關(guān)鍵，就是按照新食品安全法第三十六條的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市制定出臺小作坊、小攤販、小餐飲等“三小”的監(jiān)管辦法。
“最低罰5萬”存在落實難
食品安全擁有最廣泛的利益相關(guān)者，既與每個人的日常生活直接聯(lián)系，又與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、政治安定密切相關(guān)。在臨夏、在定西、在蘭州，每到一地，當(dāng)被問及新食品安全法貫徹落實都遇到哪些困難和問題時，基層相關(guān)人員幾乎都會談到，在對“三小”進(jìn)行監(jiān)管的時候，“最低罰5萬”存在落實難問題，希望盡快出臺相關(guān)“三小”配套法律法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)。
5月3日，甘肅省副省長夏紅民在向執(zhí)法檢查組匯報情況時表示，整體上看，目前甘肅省食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入機(jī)制尚未完全形成，大部分食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場基礎(chǔ)還比較薄弱，主體責(zé)任沒有落實。特別是眾多食品小攤販、食雜店、流動小攤販、小作坊經(jīng)營不規(guī)范，管理難、發(fā)證難、取締難，治理難度大。
“現(xiàn)行食品安全法對食品安全違法違規(guī)行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)最低為5萬元，我們甘肅屬于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，很多小攤販、小餐館、小作坊都是小本經(jīng)營，一共才幾千塊的家當(dāng)。對于他們，即便開出5萬元的罰款也不可能執(zhí)行到位，基層監(jiān)管人員行政處罰執(zhí)行難度很大。”5月4日，在座談會上，臨夏市相關(guān)負(fù)責(zé)人建議，細(xì)化食品安全行政處罰條款，解決食品安全行政處罰執(zhí)行難的問題。而他的看法也非常具有普遍性，在此次甘肅執(zhí)法檢查過程中，幾乎所有縣鄉(xiāng)基層的執(zhí)法人員都有這種擔(dān)心和顧慮。
“三小”呈現(xiàn)多小散低特點
跟隨檢查組，記者發(fā)現(xiàn)，牛肉拉面、麻辣燙等小吃遍布甘肅城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的街頭巷尾，這些特色食品由于成本低廉、經(jīng)營形式和地點靈活、貼近群眾，一到飯點兒，客源不斷，生意都不錯。
我國小食品生產(chǎn)經(jīng)營單位業(yè)態(tài)種類繁多，為便于準(zhǔn)確理解和貫徹新食品安全法的立法精神，從食品生產(chǎn)經(jīng)營消費整個鏈條上來看，一些小型業(yè)態(tài)被概括為“小作坊、小攤販、小餐飲”，簡稱為“三小”。
“一些富有傳統(tǒng)或地域特色的‘三小’，深受人民群眾喜愛，對于方便和豐富人民群眾飲食生活，增強民族文化自信具有重要意義。”陪同此次執(zhí)法檢查的國家食品藥品監(jiān)管總局副局長滕佳材向記者介紹說，“三小”在社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展中所發(fā)揮的重要作用，與廣大人民群眾的切身利益和日常生活息息相關(guān)，尤其在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，投資少、成本低、工作技能簡單、數(shù)量眾多的“三小”，不僅能夠擴(kuò)大就業(yè)，還能促進(jìn)創(chuàng)業(yè)，是農(nóng)村富余勞動力、城市失業(yè)人員、就業(yè)困難人員等就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重要領(lǐng)域。絕大多數(shù)“三小”經(jīng)營者和消費者都是低收入人群，“三小”是低收入人群謀求生計、養(yǎng)家糊口的重要途徑，也是促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)，扶持一村一品、一鄉(xiāng)（縣）一業(yè)，帶動農(nóng)民就業(yè)致富的重要途徑。
但在充分肯定“三小”重要價值的同時，也要看到，近年來不少食品安全違法案件、突發(fā)食品安全事件也都與“三小”有或多或少的關(guān)聯(lián)。由于多種原因，我國“三小”呈現(xiàn)多、小、散、低等顯著特點：
一是數(shù)量多。有資料顯示，國家質(zhì)檢總局曾經(jīng)對全國小作坊作過一個初步統(tǒng)計，大約有40余萬戶；二是規(guī)模小。大多數(shù)小作坊都是10人以下，小攤販和小餐飲絕大多數(shù)都是“夫妻店”，人數(shù)較少；三是分布散。各地存在大量的“三小”食品生產(chǎn)經(jīng)營形式，廣泛分布在農(nóng)村街巷、城鄉(xiāng)接合部和城市街區(qū)；四是層次低。目前，“三小”產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)營環(huán)境較差，設(shè)施設(shè)備簡陋，生產(chǎn)工藝落后，管理體系不健全，其從業(yè)人員文化水平普遍較低，很多不掌握基本的食品安全操作技能，不具備相應(yīng)的法律知識，不熟悉食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的義務(wù)，這給食品安全帶來較大的風(fēng)險和隱患。
此外，“三小”問題還涉及民族習(xí)慣、民俗風(fēng)情、城市市容管理、道路交通秩序，甚至涉及社會穩(wěn)定，這些給立法及日常監(jiān)管帶來一定的挑戰(zhàn)。
“隨著社會對食品安全要求的高度重視，傳統(tǒng)‘三小’帶來的一些食品安全隱患逐步顯現(xiàn)出來，解決這一問題是一項長期、艱巨、復(fù)雜的任務(wù)，不是短時期一下子就能實現(xiàn)的。”滕佳材說，因此，對于“三小”的治理需要以食品安全問題為重點，統(tǒng)籌考慮政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會、文化、環(huán)境等各個方面因素，實行綜合施策、社會共治。
地方立法進(jìn)程亟待加快
據(jù)了解，新的食品安全法對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的主要規(guī)定有以下兩條：
第三十六條規(guī)定：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對其加強監(jiān)督管理。
縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等進(jìn)行綜合治理，加強服務(wù)和統(tǒng)一規(guī)劃，改善其生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，鼓勵和支持其改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營條件，進(jìn)入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營，或者在指定的臨時經(jīng)營區(qū)域、時段經(jīng)營。
食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。
第一百二十七條規(guī)定：對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行。
據(jù)權(quán)威人士透露，考慮到新食品安全法法律責(zé)任追究的起點都比較高，為確保法律的操作性，在立法過程中，相關(guān)部門就“三小”的處罰達(dá)成共識，增設(shè)了第一百二十七條，即“對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行”。也就是說，對于“三小”的處罰應(yīng)當(dāng)依據(jù)地方立法進(jìn)行處理。
為進(jìn)一步擴(kuò)大食品安全地方立法的主體，新食品安全法還將原法規(guī)定的“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定”修改為“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市依照本法制定”，將食品安全地方立法的授權(quán)從省級人大常委會擴(kuò)展到省級人民政府。
值得一提的是，根據(jù)立法法第六十二條的規(guī)定，法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定。有關(guān)國家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會說明情況。
這就意味著，省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)在新食品安全法施行之日起一年內(nèi)出臺相關(guān)的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，也就是截止日期到2016年9月30日。但記者了解到，目前各地的立法進(jìn)程并不十分理想。截至目前，新食品安全法頒布后，僅有陜西、內(nèi)蒙古、廣東、河北、江蘇五省區(qū)出臺了“三小”的地方立法（其中河北、江蘇是上個月剛剛完成）。
顯然，為引導(dǎo)和規(guī)范“三小”依法規(guī)范經(jīng)營，防范食品安全風(fēng)險，必須要加速地方立法進(jìn)程，確保在今年10月1日前出臺食品安全條例，實現(xiàn)對“三小”的食品安全監(jiān)管有法可依。
監(jiān)管“三小”考驗立法智慧
在過去的分段監(jiān)管體制下，由于職責(zé)不清，相關(guān)部門互相扯皮推諉，導(dǎo)致長期以來“三小”成為監(jiān)管盲區(qū)。為了進(jìn)一步明確監(jiān)管職能，新食品安全法特別明確規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等進(jìn)行監(jiān)督管理。這也就是說，食品藥品監(jiān)管部門是“三小”食品安全監(jiān)管的主要執(zhí)法職能部門。然而地方性法規(guī)遲遲不能出臺，給“三小”的監(jiān)管工作帶來很大難題。基于此，作為主管部門，去年12月，國家食藥監(jiān)總局召開了全國食品安全地方立法工作座談會，專門針對“三小”的地方立法對省級食藥監(jiān)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，會上還邀請了全國人大常委會法工委行政法室的負(fù)責(zé)人對新食品安全法中涉及“三小”的立法精神和內(nèi)容作出詳解，以期推動地方“三小”立法盡快出臺。
根據(jù)新食品安全法關(guān)于“三小”法律責(zé)任的立法精神，新出臺的地方立法都因地制宜地設(shè)定了法律責(zé)任。也就是說，各地食品安全地方立法法律責(zé)任的設(shè)定可以根據(jù)食品安全法的授權(quán)，根據(jù)轄區(qū)“三小”實際情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具體狀況予以確定，確保法規(guī)的規(guī)定能夠落到實處。
由此也出現(xiàn)一個問題，新舊食品安全法都沒有對食品生產(chǎn)加工小作坊的定義和范圍作出規(guī)定，這就成為地方立法無法回避的一個問題。食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等點多面廣，各地差異很大，盡管食品安全法對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販也提出了一些具體的要求，但仍需要地方根據(jù)本地情況，制定具有地方特色、操作性強、能夠解決實際問題的管理辦法。
有業(yè)內(nèi)人士建議，在未來的地方立法中，立法者必須要考慮食品安全法的哪些規(guī)定適用于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，即地方立法要處理好與食品安全法的關(guān)系。食品安全法關(guān)于食品生產(chǎn)經(jīng)營的主體用了兩個概念，一個是“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)”，另一個是“食品生產(chǎn)經(jīng)營者”。據(jù)統(tǒng)計，前者在食品安全法中出現(xiàn)了11處，而后者出現(xiàn)了42處。應(yīng)當(dāng)說食品安全法中所有對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的要求，都包括食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販。比如，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)使用食品添加劑。再比如，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度?；加袊鴦?wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的有礙食品安全疾病的人員，不得從事接觸直接入口食品的工作。
“從根本上講，生產(chǎn)經(jīng)營場所不符合規(guī)劃要求，生產(chǎn)經(jīng)營條件較差，從業(yè)人員食品安全專業(yè)素質(zhì)不強、法治意識不足等問題都屬于‘三小’發(fā)展中的問題。提高食品安全保障水平，需要妥善處理‘三小’發(fā)展與食品安全監(jiān)管的關(guān)系，需要縣級以上人民政府從規(guī)劃、財政、稅收、行政管理等方面予以幫扶，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，強化教育培訓(xùn)，需要在發(fā)展中解決發(fā)展中的問題。當(dāng)然，監(jiān)管部門要同時做好監(jiān)管工作。”滕佳材建議在下一步的地方立法工作中，各地應(yīng)認(rèn)真貫徹分類監(jiān)管的原則，確保有限的行政資源用在監(jiān)管工作的刀刃上，對故意違法行為，要保持高壓態(tài)勢，嚴(yán)厲打擊；對由于客觀原因生產(chǎn)經(jīng)營條件達(dá)不到要求的行為，應(yīng)當(dāng)強化教育和引導(dǎo)功能，先責(zé)令改正，拒不改正的，再予以處罰。
“徒法不足以自行”。立法雖完美，但如果不能做到廣而致知、普遍尊崇、嚴(yán)格執(zhí)行，也無法達(dá)到預(yù)期的效果。新食品安全法發(fā)揮出威力，對“三小”的監(jiān)管真的做到抓鐵有痕，地方性立法的出臺急迫而關(guān)鍵。
“飛行檢查”動真格
□ 本報記者朱寧寧
5月5日 甘肅定西 晴
一大早，執(zhí)法檢查組就從蘭州出發(fā)，今天的目的地是100多公里之外的定西。一個多小時車程之后，檢查組馬不停蹄檢查了一家生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，又到一鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)所了解情況，很快就到了中午近12點。沒曾想，在去吃飯的途中，車輛又毫無預(yù)警地停在了路邊一家清真羊肉面店門口。全體檢查組成員呼啦啦進(jìn)到店里。
看到突然間涌進(jìn)來一堆人，正在店里招呼客人的東鄉(xiāng)族老板有點兒不知所措。當(dāng)被告知是來檢查食品安全法實施情況時，老板一邊拿出一摞檔案發(fā)票，一邊連聲說：“有，都有，我這里都全全的。”
在各種票據(jù)當(dāng)中，執(zhí)法檢查組成員一眼就看出了問題，在生產(chǎn)經(jīng)營許可證上，經(jīng)營范圍明確寫著：不含涼菜。然而在柜臺一側(cè)，赫然擺著數(shù)種涼拌菜。顯然，這是超范圍經(jīng)營，是不允許的。這種不具備涼菜制作條件的飯店如果出售涼拌菜，就會存在很大的食品安全風(fēng)險隱患。
問題雖然有，但整體情況卻不錯。后廚的衛(wèi)生情況良好、墻上的餐飲服務(wù)食品安全信息公示欄很規(guī)范，從業(yè)人員的各種證件也都齊備。在詢問了幾位從業(yè)人員關(guān)于食品安全法的一些問題后，檢查組急匆匆地離開。一個臨時抽檢任務(wù)就此完成。
“這就是我們業(yè)內(nèi)俗稱的‘飛行檢查’，就是在被檢查單位不知曉的情況下隨機(jī)臨時進(jìn)行的檢查。”陪同此次執(zhí)法檢查的國家食藥監(jiān)總局法制司副司長陳谞告訴記者，飛行檢查的特點就是突然性和震懾性，目的就是為了了解被監(jiān)督對象的真實情況，發(fā)現(xiàn)其需要改進(jìn)的問題。
細(xì)細(xì)算來，在重慶、在甘肅，像這樣的“飛行檢查”，記者跟隨的這路全國人大常委會食品安全法執(zhí)法檢查小組，一路上就至少進(jìn)行了4次。突擊檢查的好處顯而易見，既可以避免某些形式主義的東西，也可以發(fā)現(xiàn)被檢查對象的實際情況，從而真正讓執(zhí)法檢查的監(jiān)督效果顯現(xiàn)。執(zhí)法檢查組的敬業(yè)認(rèn)真讓人印象深刻。
不走過場，注重實效，執(zhí)法檢查組工作越發(fā)細(xì)致，監(jiān)督效果也越發(fā)給力！
