當前，基于法治的多元主體社會共治已經(jīng)成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。食品安全涉及多個環(huán)節(jié)、多種業(yè)態(tài)、多種調(diào)整手段，開展多元社會主體共治探索，將會給國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供豐富的經(jīng)驗。中國食品報社、中國食品安全指數(shù)研究工程辦公室主辦的“中國食品安全社會共治暨食品安全大數(shù)據(jù)高峰論壇”，對于全國各地進一步拓展食品安全社會共治思路、推進食品安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化必將起到積極而重要的推動作用?；窗材Ｊ娇梢詾槿珖峁┙梃b。
2015年以來，淮安市以習近平總書記“四個最嚴”為遵循，以《食品安全法》為依據(jù)，引入社會共治理論，融入市場經(jīng)濟學原理，充分運用信息化手段，將食品安全搬上互聯(lián)網(wǎng)，搭建起監(jiān)管者、生產(chǎn)經(jīng)營者、社會公眾多方共治共贏平臺，打造了一條具有時代特點、行業(yè)特征、淮安特色的食品安全透明共治新路徑。今年1月22日，國內(nèi)食品安全領域眾多專家齊聚淮安，對淮安食品安全透明共治體系進行實地調(diào)研和論證時提出,“淮安市運用‘互聯(lián)網(wǎng)+’的思維，以信息技術(shù)為支撐，初步構(gòu)建了具有社會共治特征的‘透明安全餐飲’‘透明放心菜市場’‘透明合格食品生產(chǎn)’等系統(tǒng)，對構(gòu)建行業(yè)自律、社會參與的共治機制，改善政府監(jiān)管方式，完善食品安全風險治理體系，提升食品安全風險治理能力具有重要的價值。”
建設背景
1.貫徹四個最嚴的需要
食品安全影響的不僅僅是舌尖安全，更是人的健康安全和生命安全，不但是重大的基本民生問題，更是重大的經(jīng)濟問題、政治問題。習近平總書記多次對食品安全作出重要指示批示，要求牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。貫徹“四個最嚴”要求，實行最嚴格的監(jiān)管，迫切需要加快監(jiān)管理念、監(jiān)管機制、監(jiān)管方式創(chuàng)新，努力走出一條適應食品安全監(jiān)管實際需要的新路徑。
2.落實法律法規(guī)的需要
新食品安全法明確規(guī)定：食品安全工作應實現(xiàn)社會共治，國家建立食品安全全程追溯制度。《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（國家總局令第20號）《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》（國家總局令第23號）等規(guī)章都對運用信息化手段、建立食品安全全程追溯制度提出了明確要求。落實法律法規(guī)要求，需要不斷提高運用法治思維、法治方法、法治手段治理食品安全的能力。
3.回應群眾期盼的需要
隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人民群眾對生活品質(zhì)特別是食品安全的要求也在不斷提升，人們由過去“想吃沒得吃”，變成了“有吃不敢吃”。據(jù)求是《小康》雜志社民調(diào)顯示，2015年食品安全以44.8%的關(guān)注度連續(xù)四年位居“最受關(guān)注的十大焦點問題”首位。人民群眾熱切期盼吃得更放心、吃得更健康?；貞罕姷钠谂?，需要堅持人民利益至上，采取切實有效措施，全力保障群眾舌尖上安全。
4.提升共治能力的需要
食品產(chǎn)業(yè)鏈條長、環(huán)節(jié)多、主體多，風險傳導性強，監(jiān)管難度大。目前，食品安全治理過程中公眾參與度還不高，參與方式途徑需要進一步拓寬。食品安全不是“單打項目”，而是“團體項目”，需要“眾人劃槳開大船”。為此，需要在調(diào)動各類主體共治共享上發(fā)力尋路，形成“人人參與、人人盡力、人人享有”的良好氛圍。
5.破解監(jiān)管難題的需要
2015年5月28日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于預防集體食堂群體性食物中毒的風險警示》，指出廣東、四川、貴州、云南等地學校和企業(yè)食堂接連發(fā)生群體性食物中毒事件，對廣大師生和企業(yè)員工的生命健康造成嚴重影響。今年“3.15”期間，央視曝光“餓了么”驚現(xiàn)黑心作坊，看完你還會餓嗎？4月份，上海又發(fā)生了假冒奶粉事件。食品安全事件時有發(fā)生，反映出監(jiān)管工作中主體責任落實難、監(jiān)管觸角延伸難、社會共治參與難、信用評價分級難、食安狀況評估難等眾多難題，需要在系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等方面下工夫、找辦法。
6.推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要
食品行業(yè)是與人民群眾生活息息相關(guān)的民生行業(yè)，也是國民經(jīng)濟的重要支柱行業(yè)。目前，食品行業(yè)已由生存型消費向健康型、享受型消費轉(zhuǎn)變，由吃飽、吃好向基本保障食品安全、健康和滿足食品消費多樣化轉(zhuǎn)變。要用最嚴格的監(jiān)管，推動食品企業(yè)規(guī)范管理、提高產(chǎn)品質(zhì)量，滿足人民群眾對食品安全和食品消費的最新需求；要用最有效的食品安全信息，引導群眾擴大消費需求，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。
創(chuàng)新實踐
當前，世界正從“IT”時代走向“DT”時代，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)融入經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領域。運用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建食品安全信息化平臺，助力食品安全治理走向“智慧治理”模式，提升食品安全治理能力。同時，食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務監(jiān)管職能調(diào)整到食藥監(jiān)部門統(tǒng)一行使，也為創(chuàng)新監(jiān)管思路提供了契機。正是基于上述考慮，淮安市提出了食品安全+互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管新思路，并積極付諸實踐，構(gòu)建了全業(yè)態(tài)可覆蓋、全流程可透明、全社會可參與、全鏈條可監(jiān)督、全方位可評價的食品安全透明共治體系。
1.創(chuàng)建信息化支撐系統(tǒng)
通過最新應用信息技術(shù)，在全國率先研發(fā)覆蓋食品生產(chǎn)、流通、餐飲和菜市場的全環(huán)節(jié)、全業(yè)態(tài)、全過程的“食品安全透明共治”信息化系統(tǒng)。系統(tǒng)布局三類終端，設置四大模塊，構(gòu)建五個數(shù)據(jù)子庫。
三類終端
即生產(chǎn)經(jīng)營者應用終端，主要負責生產(chǎn)經(jīng)營、自我管理等方面的數(shù)據(jù)錄入及公開展示；監(jiān)管部門遠程監(jiān)管終端，主要負責網(wǎng)上巡查、監(jiān)督管理等方面的信息錄入及網(wǎng)上公示；消費者使用終端，主要通過電腦端、手機端（APP、微信），查詢商品信息、進行消費選擇、開展評議評價，參與食品安全治理。
四大模塊
一是透明安全餐飲模塊，核心是規(guī)范操作，通過將餐飲全過程搬上網(wǎng)，實現(xiàn)人員資質(zhì)、原料采購、后廚加工、食品留樣、檢測結(jié)果、執(zhí)法監(jiān)督、公眾評價、網(wǎng)上溯源、等級公示等“九個透明”。
二是透明放心菜市場模塊，核心是檢測準入，通過搭建市場開辦者快檢、監(jiān)管部門抽檢、第三方復檢“三方聯(lián)動”檢測體系，實現(xiàn)市場業(yè)態(tài)、產(chǎn)品種類、入市批次“三個全覆蓋”和主體責任、商品信息、快檢結(jié)果、監(jiān)督管理、公眾評價和社會監(jiān)督等“六個透明”。
三是透明合格食品生產(chǎn)模塊，核心是質(zhì)量控制，通過嚴把原材料進廠檢測關(guān)和成品出廠質(zhì)量關(guān)，嚴控食品生產(chǎn)過程，實現(xiàn)企業(yè)資質(zhì)、原料采購、生產(chǎn)過程、檢測結(jié)果、銷售去向、執(zhí)法監(jiān)督、公眾評價、網(wǎng)上溯源等“八個透明”。
四是透明食品流通模塊，核心是產(chǎn)品溯源，通過商品信息全程電子化流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)主體情況、商品信息、檢測結(jié)果、來源去向、社會監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)管等“六個透明”。
五個數(shù)據(jù)子庫
即食品生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)據(jù)、食品生產(chǎn)經(jīng)營主體地理數(shù)據(jù)、食品信息數(shù)據(jù)、食品流向數(shù)據(jù)、食品檢驗等票證資料數(shù)據(jù)，推動數(shù)據(jù)信息的全面貫通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌和業(yè)務協(xié)同。
2. 建立制度機制支撐系統(tǒng)
一是工作推進保障制度。
淮安市政府印發(fā)《食品安全透明共治體系建設實施方案》，明確了透明共治體系建設的總體要求、工作目標、工作原則、主要措施、時間步驟和組織領導；市食安辦、市食藥監(jiān)局先后印發(fā)全市透明安全餐飲、透明放心菜市場、透明合格食品生產(chǎn)、透明食品流通建設實施方案，制定十二項配套制度，為推進透明共治體系提供保障。
二是鼓勵公眾參與制度。
建立落實“吹哨人”“紅黑”名單、有獎舉報、有功人員獎勵等制度，激勵社會公眾踴躍參與共治。
三是信用信息共享制度。
全程記錄、全程透明展示食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用變化情況，并將相關(guān)信息納入全市“征信”系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)互通、開放共享，使守信企業(yè)一路綠燈，失信企業(yè)寸步難行。
3.健全檢驗檢測支撐系統(tǒng)
一是重點抓市級食品實驗室建設?；窗彩薪ㄔO了新的食品實驗室，面積達10500平方米。市食品藥品檢驗所現(xiàn)有博士2名，碩士25名，占人員總數(shù)的34.6%，已經(jīng)完全具備《2015版食品安全抽驗實施細則》規(guī)定的檢測項目能力，位居江蘇前列。
二是重點抓縣（區(qū)）檢驗資源整合。通過整合建立了食品安全快檢中心，能夠滿足日常項目及重點農(nóng)殘、獸殘、微生物等指標檢驗檢疫。
三是重點抓生產(chǎn)經(jīng)營單位自檢能力建設。全市大型食品生產(chǎn)企業(yè)基本建立了與自身規(guī)模相適應的檢測檢驗室，農(nóng)貿(mào)批零市場、大型商超都建立了食用農(nóng)產(chǎn)品快速檢驗室。
4.完善應急響應支撐系統(tǒng)
淮安市建立了全國首家“舌尖110”指揮中心，具備集中受理登記、統(tǒng)一指揮調(diào)度、分級分流處置、快速應急響應、網(wǎng)上督查督辦、數(shù)據(jù)應用分析等“六大功能”。“舌尖110”，變過去多頭多層受理為集中統(tǒng)一受理，提高了食品安全投訴舉報處理效果；變過去市、縣和基層逐級辦理為快速高效處置，形成了城區(qū)30分鐘、鄉(xiāng)鎮(zhèn)40分鐘的食品安全應急響應圈；變封閉執(zhí)法為透明規(guī)范執(zhí)法，提高了食品安全的群眾滿意度。
基本特征
淮安市食品安全透明共治體系，總體上具有“政府搭臺、企業(yè)主演、全民參與、透明共治”的顯著特征。
政府搭臺
確保食品安全是民生工程、民心工程，是各級黨委、政府義不容辭之責。如果說食品安全是一場必須演好的民生“大戲”，政府的責任就是搭建“舞臺”，推動行政監(jiān)管部門依法監(jiān)管、履職盡責，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)依法經(jīng)營、承擔主責和消費者主動參與、對自身負責。食品安全共治體系，就是淮安市為社會各界共同參與食品安全治理而搭建的“大舞臺”。
企業(yè)主演
食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的主體責任人，對食品安全負主體責任，就要在食品安全透明共治體系的“大舞臺”上，按照《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī)，這一規(guī)定的“劇本”，把自己的角色扮演好，自覺接受群眾的評判。
全民參與
食品安全治理，既需要“自上而下”的政府監(jiān)管，更需要“自下而上”的民眾圍觀、輿論監(jiān)督、行業(yè)自律和社會支持。食品安全透明共治體系，就是要讓百姓、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會等最大限度地參與進來，使廣大消費者由食品安全事故的被動承受者變成食品安全治理的積極參與者，讓企業(yè)時刻感受到“生存發(fā)展危機”，促使企業(yè)提供更多、更好、更安全的食品。
透明共治
食品安全透明共治體系，就是要讓監(jiān)管者、企業(yè)和社會各界走上舞臺，站在“聚光燈”下，找準各自位置，扮好各自角色，盡好各自職責，履好各自義務，做到維護食品安全人人有責、食品安全成果人人共享。
初步成效
淮安市創(chuàng)新打造的食品安全透明共治體系成功入選“2015年智慧江蘇示范（試點）工程”，“透明安全餐飲體系”榮獲“2015中國社會治理十大創(chuàng)新獎”，同時被評為江蘇省“優(yōu)秀改革案例”，全市食品安全群眾滿意度位居全省前列。新華社、《小康》雜志社、中國醫(yī)藥報、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等媒體先后聚焦報道，天津津南、內(nèi)蒙古巴彥淖爾等地先后來淮考察調(diào)研。
從前期實踐來看，淮安市食品安全透明共治體系已經(jīng)取得了初步成效，主要體現(xiàn)在“六個有利于”：
一是有利于壓實生產(chǎn)經(jīng)營者責任。透明共治體系將食品生產(chǎn)經(jīng)營全過程、全環(huán)節(jié)、全要素都曬在陽光下，社會各界隨時可查、可看、可評價、可監(jiān)督，倒逼企業(yè)切實落實主體責任，讓經(jīng)營者用心、消費者舒心、監(jiān)管者省心和黨委政府放心。
二是有利于延伸監(jiān)管部門觸角。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程在透明共治平臺上實現(xiàn)“網(wǎng)上直播”，社會各界特別是老百姓可以直接看、直接監(jiān)督，為監(jiān)管部門裝上了無數(shù)雙“千里眼”；同時，人人參與監(jiān)督也為監(jiān)管部門增加了無處不在的“順風耳”，布下了保障食品安全的“天羅地網(wǎng)”。
三是有利于推動形成食品安全共治機制。透明共治體系具有開放、多元、互動的特點，讓消費者不僅有地方“說話”，而且“說話”管用有效，最大限度地激發(fā)社會公眾參與熱情，實現(xiàn)食品安全共建共管、共治共享。
四是有利于促進食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展。透明共治體系有利于食品企業(yè)增強底氣、規(guī)范管理，提升企業(yè)核心競爭力，有效保障質(zhì)量安全，推動食品產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2015年，淮安市規(guī)模以上食品企業(yè)實現(xiàn)總產(chǎn)值875.9億元，同比增長16.8%；預計今年將破千億元大關(guān)。
五是有利于落實“四有兩責”。國家食藥監(jiān)管總局提出食品藥品監(jiān)管要有責、有崗、有人、有手段，切實履行監(jiān)管職責和檢驗職責，做到“四有兩責”。透明共治體系，利用信息化手段，讓監(jiān)管部門網(wǎng)上實時監(jiān)督，彌補了基層監(jiān)管力量不足，較好解決了監(jiān)管“最后一米”的問題；最大限度地調(diào)動社會各界參與到食品安全治理，實現(xiàn)了全鏈條、無縫隙、全覆蓋監(jiān)管；實現(xiàn)了食品安全日常監(jiān)督標準化、監(jiān)督檢查規(guī)范化和檢查數(shù)據(jù)信息化，提高了監(jiān)管服務效能。
六是有利于構(gòu)建食品安全指數(shù)模型。透明共治體系可以自動采集監(jiān)管部門巡查抽檢、市場主體自我管理、消費者評議評價等數(shù)據(jù)因子，科學構(gòu)建食品安全指數(shù)模型，實時發(fā)布食品安全指數(shù)，動態(tài)反映區(qū)域食品安全狀況（這里的食品安全是指食品質(zhì)量安全，不涉及食品數(shù)量安全和結(jié)構(gòu)安全）。
經(jīng)驗體會
通過食品安全透明共治體系的探索與實踐，我們形成了以下四點經(jīng)驗體會：
1.依法是食品安全治理的前提
強化食品安全治理，必須在法治的視角下思考。依法治理就是全面落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任，對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負責；就是全面落實監(jiān)管部門的監(jiān)管責任，對違法違規(guī)行為零容忍、出快手、下重拳；就是全面落實社會公眾的監(jiān)督責任，筑起維護食品安全的“銅墻鐵壁”。
2.透明是食品安全治理的關(guān)鍵
透明出規(guī)范、透明出公開、透明出公正。透明公開是對違法者的最大震懾，也是對監(jiān)管者最硬的約束，更是對消費者最好的保護。食品安全既是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的。單靠政府部門監(jiān)管難以從根本上解決食品安全問題，只有科學應用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)將生產(chǎn)經(jīng)營全流程、監(jiān)管執(zhí)法全過程和社會公眾評價全方位都搬上網(wǎng)、曬在陽光下，助力食品安全治理，才能化被動成主動，讓人們?nèi)罕姵缘梅判摹?/span>
淮安市食品安全透明共治體系，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)和4G通信等最新信息技術(shù)，實現(xiàn)了食品安全信息透明開放、多元共享，形成了社會化的食品安全監(jiān)督體系，有效破解了食品安全監(jiān)管難點。
3.共治是食品安全治理的核心
食品產(chǎn)業(yè)鏈條長，從田間地頭一直延伸到餐桌，業(yè)態(tài)復雜、涉及環(huán)節(jié)多，監(jiān)管工作具有動態(tài)性、反復性、長期性和艱巨性的特點。因此，需要發(fā)動起全社會的力量來共同參與到食品安全治理中來，營造“食品安全人人有責、安全食品人人共享”的良好濃烈社會氛圍?；窗彩惺称钒踩该鞴仓误w系，將黨委政府、監(jiān)管部門、企業(yè)主體、社會組織、廣大群眾緊密地聯(lián)系在一起，形成了黨委政府主導、市場主體主力、食藥監(jiān)部門主抓、社會各界主動的社會共治新格局。
4.創(chuàng)新是食品安全治理的動力
食品安全透明共治體系，是淮安市在食品安全治理理念思路、制度機制、方式手段等方面的積極探索創(chuàng)新，推動了食品安全監(jiān)管從事后應急反應向源頭風險防控轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)型監(jiān)管向信息化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從政府監(jiān)管向“社會共治”轉(zhuǎn)變，豐富和發(fā)展了食品安全治理體系的內(nèi)容，提升了食品安全治理現(xiàn)代化水平?；窗矊⒗^續(xù)以改革創(chuàng)新為動力，在實踐中進一步健全完善，努力為落實習近平總書記“四個最嚴”重要指示提供現(xiàn)實路徑，為《食品安全法》技術(shù)性地“落地生根”提供基層方法，為創(chuàng)建食品安全城市提供評價機制，為完善食品安全治理體系提供實踐樣本。
政策建議
1.信息化建設要統(tǒng)籌規(guī)劃、分層建設
信息化是現(xiàn)代食品安全治理的有效手段，具有低成本、高效率的顯著特點。食品安全信息化建設，首先要頂層設計。對于信息化的統(tǒng)籌規(guī)劃應該由國家主導建設，包括全國統(tǒng)一的系統(tǒng)標準、信息化建設的標準、食品種類數(shù)據(jù)庫等等。同時，要留好數(shù)據(jù)庫接口，要有較強的強制性，數(shù)據(jù)庫建立起來以后可以全國共享。
其次要分層建設。國家層面主要在規(guī)劃、標準上抓統(tǒng)籌，省級層面主要在分析、監(jiān)管上做文章，市、縣層面主要在推廣應用、全覆蓋上下工夫，逐步構(gòu)建起覆蓋從中央到省到市直至縣的四級信息化網(wǎng)絡。對于有條件的大型企業(yè)，鼓勵自建系統(tǒng)，推動企業(yè)全面融入；對絕大多數(shù)中小型企業(yè)，各級政府要承擔建設責任，企業(yè)要統(tǒng)一接入市級規(guī)劃建設的信息化系統(tǒng)，省級貫通地市級信息化系統(tǒng)，國家再貫通省級系統(tǒng)，最終整合貫通成覆蓋全國的信息化支撐系統(tǒng)。
再次要逐步推進。按照先大后小、先易后難、先公后私、先急后緩、先粗后精、先松后管的原則來逐步推進，直至全面覆蓋。
2.增強食品安全法律法規(guī)可操作性
目前，國家食藥監(jiān)管總局正在起草修訂食品安全法實施條例，在實施條例尚未出臺的時候，應充分考慮基層執(zhí)法的現(xiàn)實難題，在提高可操作性上做文章。要加快地方立法進程，推動地方人大和政府加快制定地方性法規(guī)規(guī)章。要加快制度體系建設，織嚴織密食品監(jiān)管制度之網(wǎng)，整合出一套適應新體制、有效用、覆蓋寬、約束嚴的制度標準體系，夯實監(jiān)管執(zhí)法基礎。江蘇省淮安市食品藥品監(jiān)督管理局局長 邱金義
