近日，湖北省首例行政公益訴訟案在十堰市鄖陽區(qū)人民法院公開開庭審理，法院認定鄖陽區(qū)林業(yè)局在一起違法占用林地行為中怠于履行監(jiān)管職責。庭審最后陳述環(huán)節(jié)，林業(yè)局主要負責人鞠躬致歉，承諾今后做一個守護綠色的忠誠衛(wèi)士。
這樣的場景給最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉很大觸動：“檢察機關(guān)提起公益訴訟，能夠有效地推動行政機關(guān)履行職責、依法行政。”
5月16日至17日，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度研討會、檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作推進會相繼召開，鄭新儉和來自公益訴訟試點地區(qū)的同行、法學專家一起，深入探討公益訴訟試點工作。
多渠道收集公益訴訟線索
案件線索是公益訴訟試點工作推進的重要基礎(chǔ)，否則，公益訴訟將成無米之炊。云南省檢察機關(guān)曾遇到這樣的尷尬——公益訴訟試點工作開展兩個多月，8個試點地區(qū)檢察機關(guān)均未掌握有價值的案件線索。
云南省人民檢察院民行檢察處處長張迅介紹說，云南試點檢察院民行檢察部門以“綠水青山就是金山銀山”為主要方向，展開縱向、橫向兩個方面公益訴訟案件線索的摸排，以反貪、反瀆、民事、行政等檢察工作中發(fā)現(xiàn)為主線，以自上向下督導(dǎo)為推動，努力發(fā)現(xiàn)公益案件線索。截至目前，群眾舉報的公益訴訟案件線索220件，占線索總量的67%。
廣東、山東、安徽等地檢察機關(guān)注重內(nèi)部挖掘線索，民行檢察部門加強與反貪、偵監(jiān)、公訴等部門的聯(lián)系溝通，推動信息共享、監(jiān)督聯(lián)動，大大提高了公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)的幾率。廣東省90%以上公益訴訟線索是從刑事檢察部門移送獲得的。
各試點地區(qū)檢察機關(guān)充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺作用，加強與環(huán)保、國土資源等行政部門聯(lián)系協(xié)作，加強同社會公益組織溝通合作。截至目前，13個試點省份檢察機關(guān)已發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索1233件，其中行政、民事公益訴訟案件線索分別為984件和249件。
與會專家對檢察機關(guān)積極開展試點表示贊賞。多位專家注意到，已發(fā)現(xiàn)的線索多數(shù)涉環(huán)境資源領(lǐng)域，食品藥品安全領(lǐng)域的僅61件，且后者尚未形成訴訟。
中國憲法學研究會會長韓大元說：“公益訴訟的目光不能僅僅盯在環(huán)保領(lǐng)域，食品藥品安全在某種程度上比環(huán)境污染給公眾帶來的危害更廣更大，比如假疫苗事件。期待公益訴訟觸及更多領(lǐng)域。”
中國行政法學研究會會長馬懷德提出，現(xiàn)實生活中，城市違章建筑、互聯(lián)網(wǎng)非法廣告等都對公共利益造成巨大損害，也存在行政監(jiān)管部門不積極作為的情況，今后檢察機關(guān)可以進一步探索擴大公益訴訟范圍。
上級督辦異地交辦破阻力
開展公益訴訟，阻力大不大？多位專家關(guān)心這一問題。
安徽省人民檢察院副檢察長李衛(wèi)東坦言，公益訴訟試點起步階段，一些地方還不習慣。
李衛(wèi)東說：“我們對辦理緩慢、進展困難的線索，積極采取上級督辦、異地交辦等方式，幫助下級院排除干擾阻力，加速案件辦理。試點以來，安徽省檢察院民行部門共掛牌督辦公益訴訟案件重大線索5件，異地交辦案件線索3件。”
廣東省人民檢察院民行檢察處處長周虹說，對于監(jiān)督阻力大的案件，廣東省檢察院主管檢察長親自指揮、參與辦案，既敢于監(jiān)督又爭取理解與配合，推動試點工作順利開展。
最高檢民事行政檢察廳加大對下指導(dǎo)力度，對陜西秦嶺建別墅事件、常州外國語學校“毒地”事件等，以督辦函的形式交辦，要求限期查報結(jié)果。
環(huán)境資源、食藥安全等領(lǐng)域?qū)I(yè)性程度高，檢察機關(guān)提起公益訴訟，如何解決專業(yè)化問題，受到不少專家關(guān)注。
江蘇省人民檢察院副檢察長汪莉介紹說，江蘇檢察機關(guān)辦理的全國首例民事公益訴訟，涉及土壤污染、環(huán)境修復(fù)等專業(yè)性問題，檢察機關(guān)引入專家輔助人協(xié)助辦案，專家輔助人論證環(huán)境修復(fù)方案，并出庭就專業(yè)問題當庭發(fā)表意見。
安徽省檢察院聯(lián)合東南大學能源與環(huán)境學院、省環(huán)科院建立環(huán)境問題損害鑒定咨詢機制，與安徽大學法學院建立法律問題共同研究機制，就個案辦理中遇到的具體問題，聽取專家意見，及時解決疑點難點。
訴前程序糾錯及時效果佳
甘肅省阿克塞哈薩克族自治縣有17家石棉礦企業(yè)長期開采但未辦理環(huán)評手續(xù)，嚴重影響生態(tài)環(huán)境。阿克塞縣人民檢察院向縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，縣環(huán)保局通知石棉礦企業(yè)整改但未采取相關(guān)措施。省市兩級檢察院赴阿克塞縣實地督導(dǎo)，最終，縣政府經(jīng)研究決定，依法關(guān)停17家企業(yè)，認真整改。
鄭新儉說：“客觀說，試點公益訴訟前檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議，行政機關(guān)作書面回復(fù)的多，但有的并沒有實質(zhì)整改糾正。公益訴訟試點過程中，各地檢察機關(guān)積極跟進檢察建議的落實，促使行政機關(guān)既積極回復(fù)檢察建議，又積極整改糾正。”
據(jù)了解，訴前程序是檢察機關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序。試點地區(qū)檢察機關(guān)嚴格履行訴前程序，提升檢察監(jiān)督效力，有效發(fā)揮行政機關(guān)履職能動性，節(jié)約了司法資源。
山東省人民檢察院副檢察長王效彤說，山東檢察機關(guān)專題對環(huán)保、食藥等領(lǐng)域多發(fā)易發(fā)的問題以及檢察建議的制發(fā)和說理進行培訓，增強檢察建議的可操作性和權(quán)威性。同時，密切跟進監(jiān)督和調(diào)查整改情況，對沒有整改到位的，及時啟動訴訟程序。
行政機關(guān)怠于履職的情形往往具有類型化、地方性特征，廣東試點地區(qū)檢察院積極開展類案監(jiān)督。連州市人民檢察院監(jiān)督一畜牧公司污染案中，針對該地區(qū)普遍存在的畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染現(xiàn)象，向當?shù)丨h(huán)保局發(fā)出檢察建議，環(huán)保局采納檢察建議，責令各大型污染企業(yè)整改到位，對12家企業(yè)依法提請市政府給予關(guān)停。
截至目前，試點省份檢察機關(guān)履行訴前程序案件689件，其中行政公益訴訟案件638件，有401件已經(jīng)通過相關(guān)行政機關(guān)糾正違法或積極履職達到監(jiān)督效果。
中國政法大學終身教授應(yīng)松年十分肯定訴前程序的作用。他說，檢察機關(guān)通過司法建議的方式，督促行政機關(guān)依法履職，給行政機關(guān)改進的機會，不改再行起訴，不僅有效節(jié)約了司法資源，還有助于及時糾正侵害國家和社會公共利益的行為。
公益訴訟有待進一步完善
專家們普遍認為，檢察機關(guān)提起公益訴訟試點近一年，不僅彌補了公益訴訟主體缺位的不足，也有效促進了政府依法行政，推動了法治發(fā)展，維護了公共利益和社會公平正義。
當然，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度還有待進一步完善。來自試點地區(qū)檢察院的與會者直言不諱，試點過程中還存在一些問題，如檢察機關(guān)公益訴訟人地位如何體現(xiàn)，舉證責任如何分配等。
清華大學法學院教授何海波注意到，當前公益訴訟主要是由基層檢察院提起的，他認為由高一層級的檢察機關(guān)提起更為恰當，因為行政機關(guān)有時之所以不能很好地行使監(jiān)管職責，是受地方利益格局影響，高層級檢察機關(guān)介入能夠打破這種利益格局，減少辦案阻力。
中國人民大學法學院教授湯維建說：“檢察機關(guān)提起公益訴訟要一以貫之，不能以法院作出判決確認行政行為違法就當案結(jié)事了，要繼續(xù)實行監(jiān)督直到整改落實到位，以免影響到公益訴訟的正當性和權(quán)威性。”
多位專家提出，要避免公益訴訟濫用和選擇性訴訟問題。中國人民大學法學院教授莫于川認為，隨著試點的推進，應(yīng)盡快將社會公益組織納入訴訟主體，作為起訴的第二序列，這有助于解決未來檢察機關(guān)可能存在的選擇性公益訴訟弊端等問題。
