土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，如何精準(zhǔn)確權(quán)，且看廣州寮采村的探索——

調(diào)利不調(diào)地確權(quán)更確利

本報(bào)記者 付偉

眼下的寮采村，正處于一種莫名的“亢奮”之中。5月，廣東省深化農(nóng)村改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)選址在這個(gè)偏居廣州市白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)一隅的村莊召開(kāi)。之所以在如此重要的會(huì)議上，將寮采村作為展示樣板和解剖案例，除了地利之便，更重要的是相中了寮采村“土地集約—改善環(huán)境—發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的“蝶變”三部曲。

對(duì)于在土地流轉(zhuǎn)上先行一步的寮采村來(lái)說(shuō)，高度集約的土地利用狀況，的確是土地確權(quán)這把“手術(shù)刀”曾經(jīng)面臨的最大挑戰(zhàn)。“合則兩美，分則兩傷。”寮采村村委委員蕭偉健說(shuō)，現(xiàn)在村民都明白了，確權(quán)非但不是要讓土地流轉(zhuǎn)去吃“回頭草”，而是讓大家能在集約經(jīng)營(yíng)這條道路上走得更穩(wěn)、更遠(yuǎn)。

1、從土地流轉(zhuǎn)中找到村莊發(fā)展的“新靈感”

有廣州白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)這個(gè)鄰居，對(duì)寮采村民來(lái)說(shuō)，“飛翔”似乎觸手可及。不過(guò)，一度殘酷的現(xiàn)實(shí)卻是，任憑每天幾百架飛機(jī)從頭頂掠過(guò)，這個(gè)6000多人村莊的集體經(jīng)濟(jì)卻長(zhǎng)期捉襟見(jiàn)肘，村民收入始終徘徊不前，無(wú)論如何“撲騰”，也難以舞出“一飛沖天”的優(yōu)美姿態(tài)。

轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2000年左右。當(dāng)時(shí)，一家大型花卉種植企業(yè)相中了寮采村的風(fēng)水寶地。彼時(shí)，土地零碎化與種糧低效化，正在讓寮采村的土地經(jīng)歷著效益與價(jià)值的雙重低谷。于是，面對(duì)對(duì)方伸出的橄欖枝，特別是每年每畝800~1000元的不菲租金，很多村民都動(dòng)了心。也是從那時(shí)起，“土地流轉(zhuǎn)”從一個(gè)陌生詞匯逐步成為很多人耳熟能詳?shù)恼咝g(shù)語(yǔ)。

“那時(shí)的流轉(zhuǎn)收益雖然沒(méi)有現(xiàn)在豐厚，最高每年每畝1200元封頂，但已經(jīng)能夠讓村民看到土地帶來(lái)的實(shí)實(shí)在在好處。”蕭偉健說(shuō)，而今，寮采村土地流轉(zhuǎn)收益的最新行情已是平均每年每畝1500元，“每三年調(diào)整一次，每次每畝再增加300元；同時(shí)，根據(jù)白云區(qū)政策，連片100畝以上的流轉(zhuǎn)土地每畝還可以獲得補(bǔ)貼200元。”歷經(jīng)十來(lái)年打磨，至2014年確權(quán)工作正式啟動(dòng)前，土地流轉(zhuǎn)在寮采村已經(jīng)成為常態(tài)。除了少數(shù)村民自愿耕種和分布過(guò)于零碎的邊角土地之外，村莊大部分耕地通過(guò)流轉(zhuǎn)，變身成為大型花卉、苗木、蔬果等高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。

而對(duì)于寮采村干部來(lái)說(shuō)，他們更是從土地流轉(zhuǎn)中找到了村莊發(fā)展的“新靈感”。“既然耕地可以流轉(zhuǎn)，那么村里的建設(shè)用地也可以通過(guò)化零為整的方式進(jìn)行統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。”蕭偉健告訴記者，2010年初，寮采村通過(guò)整合集體建設(shè)用地，采取村社集體入股、村民自愿籌資入股等方式，依托廣東2號(hào)綠道和流溪河沿岸風(fēng)光，建設(shè)了“世外桃源”休閑度假村，由企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。4年后，寮采村被認(rèn)定為“中國(guó)最美休閑鄉(xiāng)村”。游客數(shù)量從11萬(wàn)人次增長(zhǎng)到90萬(wàn)人次，集體收入也從16萬(wàn)元猛漲到了 125萬(wàn)元。

也正是在2014年，寮采村被白云區(qū)列為農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)村。“當(dāng)時(shí)就是看中了寮采村發(fā)展的良好勢(shì)頭。”白云區(qū)農(nóng)林局發(fā)展計(jì)劃與經(jīng)營(yíng)管理科歐帆介紹。寮采村也不負(fù)眾望，用了短短一年時(shí)間便已經(jīng)完成了村級(jí)層面的各項(xiàng)工作，“現(xiàn)在只等國(guó)土紅線(xiàn)劃定，就可以登記頒證了。”

不過(guò)，在具體負(fù)責(zé)確權(quán)工作的蕭偉健看來(lái)，雖然確權(quán)進(jìn)度總體沒(méi)有延遲，但個(gè)中插曲也不是首首都是悅耳動(dòng)聽(tīng)。 “剛開(kāi)始確權(quán)，有村民便開(kāi)始嘀咕：是不是要把統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的土地再收回來(lái)分給每家每戶(hù)？”蕭偉健說(shuō)，這樣的想法在政策上自然沒(méi)有根據(jù)，即便在村民中間，也沒(méi)有多大市場(chǎng)，“誰(shuí)都知道，只有將地合在一起搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)、高效農(nóng)業(yè)、休閑旅游，村民的利益才能實(shí)現(xiàn)最大化。”

 2、采取“面積到戶(hù)、四至到社”的方式進(jìn)行確權(quán)

　　在寮采村，作為大規(guī)模流轉(zhuǎn)出現(xiàn)之后被發(fā)明出來(lái)的“新名詞”，“升威大田”占了不少經(jīng)濟(jì)社耕地面積的“大頭”，與之相對(duì)應(yīng)的則是少數(shù)由村民耕作的零散地塊。 “升威”是寮采村土地的最大流轉(zhuǎn)對(duì)象——升威實(shí)業(yè)公司的簡(jiǎn)稱(chēng)，也是寮采村名副其實(shí)的“土地爺”和“財(cái)神爺”。由于“升威大田”流轉(zhuǎn)時(shí)間較長(zhǎng)、占比較高，部分經(jīng)濟(jì)社在確權(quán)時(shí)采取的方式是，只將面積分配到各戶(hù)，但不再確定每戶(hù)的農(nóng)田四至。“也就是說(shuō)，對(duì)高度集約、統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)的土地，采取‘面積到戶(hù)、四至到社’的方式進(jìn)行確權(quán)，但確權(quán)背后，村民更看重的還是土地收益如何分配，也就是確利的問(wèn)題。”蕭偉健說(shuō)，現(xiàn)在如果回到一家一戶(hù)經(jīng)營(yíng)的原點(diǎn)，“單純種水稻，肯定是虧本的，這筆賬，誰(shuí)都算得清。”

　　由重“地”向重“利”的轉(zhuǎn)化，讓寮采村在處理承包期內(nèi)承包關(guān)系“大穩(wěn)定”和“小調(diào)整”之間的矛盾時(shí)顯得游刃有余。在寮采村，第二輪承包期內(nèi)，由于人口增減，各經(jīng)濟(jì)社一般每5年會(huì)對(duì)承包土地的面積進(jìn)行一次微調(diào)，但承包期內(nèi)增人不增地、減人不減地，但會(huì)根據(jù)人口變動(dòng)情況調(diào)整土地收益的分配。

　　雖然承包土地仍然是寮采村集體經(jīng)濟(jì)收益最為重要的源頭活水，但伴隨流轉(zhuǎn)集約經(jīng)營(yíng)廣度和深度的同步推進(jìn)，雙層經(jīng)營(yíng)體制中，天平又再次傾向“統(tǒng)”的一端，而這也讓利益分享權(quán)利比土地分配規(guī)則顯得更為重要。有寮采村民向記者表示，自己的土地早已流轉(zhuǎn)，收益也還算穩(wěn)定，同時(shí)，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，“無(wú)論土地是否確權(quán)，分紅都會(huì)一分不少。”

　　雖然眼下還看不到確權(quán)能夠帶來(lái)的利益增量，但對(duì)于即將發(fā)到手的“紅本本”，有不少寮采村民還是充滿(mǎn)了期待。“以前我為了省每平方米5元的費(fèi)用沒(méi)辦宅基地證，征地拆遷便拿不到補(bǔ)償，這次不能再犯同樣的錯(cuò)誤了。”一位村民告訴記者。

       3、對(duì)“出嫁女”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這些特殊群體進(jìn)行合理賦權(quán)

　　在此番寮采村土地確權(quán)中，“利益”既是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也成為破解權(quán)地矛盾、人地矛盾的潤(rùn)滑劑和緩沖區(qū)。所謂權(quán)地矛盾，是說(shuō)流轉(zhuǎn)多年之后，原有承包土地面積雖然還可以與農(nóng)戶(hù)對(duì)應(yīng)，但四至已經(jīng)無(wú)法厘清，或者已經(jīng)沒(méi)有必要厘清；而所謂人地矛盾，則指向“出嫁女”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民等特殊群體的利益訴求。

　　和珠三角許多村莊一樣，在寮采村，“出嫁女”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的權(quán)利安排，既是敏感的地帶，也是難啃的骨頭。而對(duì)于這一問(wèn)題，寮采村也并非一下便找到了答案。“有村民曾堅(jiān)決反對(duì)向這部分人分紅，認(rèn)為會(huì)攤薄既有農(nóng)戶(hù)的利益。”蕭偉健說(shuō)，最終，經(jīng)過(guò)村民代表表決，這些特殊群體的收益權(quán)得到了合理保障，“‘出嫁女’可以拿一份，‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’人員則只能拿半份。”讓反對(duì)者息聲的，是對(duì)特殊群體“利、地”分離的制度安排，也就是說(shuō)，這些人的權(quán)益并非直接來(lái)自土地，而是其作為村莊一分子的身份和經(jīng)歷。

　　蕭偉健說(shuō)，寮采村解決特殊人群利益分配問(wèn)題，還有一大優(yōu)勢(shì)，那就是“船小好調(diào)頭”。“村莊總?cè)丝谝?guī)模雖不算小，但和那些更加靠近城區(qū)的村莊相比，‘外嫁女’和‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’比例不算高，兩者加起來(lái)也就1%~2%。”他說(shuō)，即便賦予這些人享受分紅的權(quán)利，也不會(huì)影響其他村民太多利益，“更重要的是，大家都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，沒(méi)有必要因?yàn)檫@一點(diǎn)小錢(qián)影響了村民之間的和氣。”

　　廣東省人民政府特聘參事鐘韶彬認(rèn)為，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，很多村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行股份制改造之后，分紅水漲船高、數(shù)額可觀，但受傳統(tǒng)觀念影響，“出嫁女”等群體的合法權(quán)益常常遭到剝奪。同時(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)范尚不完善，這些問(wèn)題往往被作為村民自治內(nèi)部事務(wù)，出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”，即便政府相關(guān)部門(mén)出面糾正，并出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，但要說(shuō)服大多數(shù)村民接受“男女平權(quán)”等理念，過(guò)程往往十分艱難，“像寮采村這樣，通過(guò)自身協(xié)商就能解決這個(gè)問(wèn)題的，并不多見(jiàn)。”

抓住利益分配的核心變量

　　付偉

　　在珠三角核心區(qū)，土地非農(nóng)化、權(quán)益股份化的村莊并不鮮見(jiàn)。對(duì)于地處一級(jí)水源保護(hù)地的寮采村來(lái)說(shuō)，這樣的發(fā)展道路顯然不能復(fù)制。不過(guò)，橫亙?cè)阱疾扇嗣媲暗纳鷳B(tài)紅線(xiàn)，既是一座“圍城”，也是一座“平臺(tái)”。否則，“最美休閑鄉(xiāng)村”的桂冠又何以能夠戴在寮采村頭上？

　　更為重要的是，正是在這一過(guò)程中，嘗到了土地集約經(jīng)營(yíng)甜頭的寮采村民能夠逐步意識(shí)到，在土地確權(quán)中，承包權(quán)固然要?jiǎng)澏鞔_的邊界，但這道邊界，完全可以建立在對(duì)利益的合理分割和充分共享基礎(chǔ)之上，而并不需要在土地肥瘦、地形地勢(shì)等問(wèn)題上再錙銖必較。利益分配的核心變量從以土地要素為主到以人口要素為主，寮采村正在進(jìn)行的集體經(jīng)濟(jì)“半股份制”探索也提醒我們，收益相對(duì)固化與農(nóng)村土地確權(quán)雖然不能劃上完全的等號(hào)，但也算是“賦權(quán)增利”的確權(quán)原則在特定環(huán)境中的一種存在形態(tài)。