編者按：2015年，黨的十八屆五中全會強調(diào)，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。2016年，《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》要求，逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機制，積極引導和支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。重慶市梁平縣作為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)所開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試驗，是一次破冰之旅，或?qū)樘幚磉@一關(guān)系提供新的思路和選擇。
本報記者鄧俐
“高梁山下一平壩”曰梁平。重慶市梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村一組張家灣的洞灣有一股山泉水，汩汩流淌，終年潺潺，不論寒冬酷暑，水溫差不多都在17.8℃。2014年3月，在云南經(jīng)商多年的梁平縣金帶鎮(zhèn)仁和村農(nóng)民首小江看上了這塊山清水秀的“寶地”和這灣神奇的水，與當?shù)卮迕窈痛寮w組織商定后，20戶村民自愿有償退出15畝土地承包經(jīng)營權(quán)。首小江把戶口從原村遷至義和村，經(jīng)成員代表大會民主表決后成為本集體成員，每畝向集體繳納3.45萬元的承包費用，以《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“其他方式承包”該地塊。退地農(nóng)戶拿到每畝3萬元的補償，村集體獲得了每畝0.45萬元的管理收益。首小江投巨資建起基地，養(yǎng)起了中華鱘、紅鱒等名貴冷水魚。2015年，政府部門還為首小江發(fā)放了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。這是當?shù)?ldquo;農(nóng)村承包地退出”試驗之前農(nóng)民自發(fā)的“退地”嘗試。
2014年底，梁平縣作為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，一項探索低調(diào)推進：通過在禮讓鎮(zhèn)川西村和屏錦鎮(zhèn)萬年村開展農(nóng)村承包地的有償退出試點，在保障農(nóng)民利益的前提下，找到盤活農(nóng)地資源、實現(xiàn)城鄉(xiāng)市場要素高效配置的路徑，助推農(nóng)民市民化和新型城鎮(zhèn)化進程。截至目前，梁平縣已有101戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地297.47畝，成功實現(xiàn)破題。
習近平總書記強調(diào)：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”梁平縣作為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)所開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試驗，是一次破冰之旅，或?qū)樘幚磉@一關(guān)系提供新的思路和選擇。
在這場退地改革中，哪些人退地了，如何實現(xiàn)平穩(wěn)有序退地，退地過程中遇到了哪些問題和挑戰(zhàn)？初冬時節(jié)，記者來到梁平縣，進鄉(xiāng)村、訪農(nóng)戶、看變化，為這些問題尋找答案。
兩類農(nóng)民最想退地
屏錦鎮(zhèn)萬年村是梁平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點村，共有3003畝耕地，流轉(zhuǎn)面積2720畝，流轉(zhuǎn)率達90％，49個家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司和合作社等新型經(jīng)營主體經(jīng)營著該村大部分耕地，該村80％-90％的勞動力從事非農(nóng)工作，30％的勞動力去縣外打工，不少進城農(nóng)戶愿意退地。禮讓鎮(zhèn)川西村是另一試點村，共有1180戶農(nóng)戶，第一次摸底就有300多戶愿意退出承包地，農(nóng)戶退地意愿強烈。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩類人最想退地。
一類是進城站穩(wěn)腳跟的農(nóng)民，他們在城鎮(zhèn)買了房，有穩(wěn)定的職業(yè)和收入。
“種地又苦又累，風險大效益差，這輩子都不想種了，不如退了，得點現(xiàn)錢。”川西村9組53歲的吳建平道出了這類人的心聲。吳建平做家具銷售生意多年，在鎮(zhèn)上購買了300平方米的門市房，他家已經(jīng)12年不種地，4.56畝承包地讓別人免費耕種。村里推行承包地退出試驗后，他第一個趕回來申請退地。
同組的王元偉今年45歲，已在廣東做了20年木工，月收入1萬元以上。他算了一筆賬：他家7.17畝承包地已經(jīng)出租7年，一年租金不到5000元，租金有一搭沒一搭。退出承包地可以得到10萬元補償款，若買年利率6％的理財產(chǎn)品，年收入6000元。“我既不愿種地也不會種地，一次性退出更劃算。”王元偉這樣說。
另一類人則是上了年紀，想退出承包地后，進城與有穩(wěn)定職業(yè)和住所的子女團聚、安享晚年的農(nóng)民。
川西村馮輝祿今年60歲，一直在外打工，已20多年不種地，大兒子在福建廈門開公司，二兒子在廣東中山上班，他和老伴年紀大了就隨兒子們生活。前不久，馮輝祿專程回村辦理“退地”，退出6.42畝承包地可以拿到近9萬元的退地補償，他家很樂意。
當然，上述兩類人也可選擇把地出租收租金，但不時有租地老板履約不力讓坐收租金“泡湯”。2014年，川西村九組95%的耕地都以每畝300公斤稻谷的折價流轉(zhuǎn)給大戶種蓮藕和水稻。當年，大戶按時足額付了租金，但去年蓮藕價格暴跌，導致去年的租金至今還有近一半沒付，今年的租金更不見蹤影。
“農(nóng)民永久退地后，能直接變現(xiàn)為進城資本金；又不失去集體經(jīng)濟組織成員資格，能享受分紅，他們當然愿意退地。”川西村黨支部書記何繼龍分析道，如果退地能換取城鎮(zhèn)職工或失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，90%的農(nóng)戶都愿意退。
今年五月初，川西村九組的7戶農(nóng)民獲得退地資格，總面積超過28畝，退地農(nóng)民每畝地獲得1.4萬元補償。9月初，第二批8戶農(nóng)民也已經(jīng)通過審核，簽訂了協(xié)議。
如今，該組選擇整戶退出全部承包地的方式，已退出82.12畝承包地。
六項設(shè)計穩(wěn)慎退地
在蟠龍鎮(zhèn)義和村一組，農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶首小江向記者詳解了他拿到土地承包經(jīng)營權(quán)的“六步走”：“第一步，社集體召開成員代表會議，形成決議，明確‘退地’方式，達成補償標準，為‘退地’奠定基礎(chǔ)；第二步，農(nóng)民向社集體提出申請，自愿退出承包地，交回《土地承包經(jīng)營權(quán)證》；
第三步，我以‘農(nóng)遷農(nóng)’的方式，將戶口從梁平縣金帶鎮(zhèn)仁和村遷到義和村，經(jīng)成員代表大會民主表決后成為本集體成員；第四步，我將補償價款交付給社集體，社集體再交給退地農(nóng)民；第五步，集體將土地發(fā)包給我經(jīng)營；第六步，雙方持相關(guān)材料，到縣級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記機關(guān)進行登記，報縣級農(nóng)村土地承包管理部門備案。經(jīng)過這六個環(huán)節(jié)，我才順利拿到了這些土地的承包經(jīng)營權(quán)。”
這意味著，農(nóng)戶的“退地”獲得了法律意義上的確認，經(jīng)營大戶獲得了相關(guān)土地的承包經(jīng)營權(quán)。
“退地”的結(jié)果，讓當事各方皆大歡喜。對于20戶農(nóng)民來說，他們平均每戶的土地不到3畝，如果自己種，一年純收入很難超過3000元，而退地獲得的一次性補償，是種地收入的好幾倍。況且，他們中大多數(shù)人并未務(wù)農(nóng)，這筆上萬元的補償堪稱“天上掉餡餅”。而且，這20戶農(nóng)民并不認為吃“餡餅”會透支未來：他們都在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，“根本就沒想再從這片土地中找飯吃”，退地不會影響他們的生存。
首小江也認為，這種方式對自己更有利。他說：“漁業(yè)投資規(guī)模大，還要配套倉儲和管理用房，一期投資就要300多萬元。以前我也打算租地，但擔心農(nóng)民中途變卦，現(xiàn)在農(nóng)民完全退出土地，由我承接過來，就可以放心投入，不用擔心這些問題了。”
由此，“退地”擺脫了此前“流轉(zhuǎn)”時“農(nóng)民怕老板跑路，老板怕農(nóng)民反悔”的困境。而義和村一組因為擁有那灣神奇的山泉水這一得天獨厚的條件，其補償遠高于同期國家征地補償標準。
更多的受讓承接主體表示，與集體直接簽訂長期土地轉(zhuǎn)讓合同后，他們不再擔心農(nóng)戶臨時反悔，也不受家庭承包期限制，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營更加穩(wěn)定，可以更加放心地投資土地和農(nóng)業(yè)，更加踏實地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，購買大型農(nóng)業(yè)機械，與農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)進行長期協(xié)作。
試點中，根據(jù)農(nóng)戶和用地主體雙方的需要，梁平縣探索了兩種各具特色、互為補充的承包地退出模式。一是“部分退出、進退聯(lián)動”模式。這種模式一般先由農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提出對某一地塊的使用意向，經(jīng)集體和承包戶同意后，再由三方議定退出補償標準、集體與承包戶的收益分配、各方權(quán)利義務(wù)等。用地主體支付租金后，在合同期內(nèi)獲得該地塊的經(jīng)營權(quán)。義和村一組正是這種退地模式，萬年村也主要是這種模式。二是“整體退出、集中使用”模式。這種模式要求退地農(nóng)戶必須以戶為單位，整體放棄承包地。集體經(jīng)濟組織向退地農(nóng)戶支付補償后，農(nóng)戶徹底放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。村集體通過“小并大、零拼整”的方式，將農(nóng)戶退出的承包地集中連片和土地整治后，統(tǒng)一對外出租或重新發(fā)包。川西村就以這種模式為主。
針對試點中存在農(nóng)民對退地補償期望值較高，退地農(nóng)民后續(xù)保障難，退出地塊小而散、管理利用難，退地補償周轉(zhuǎn)金額度大、資金籌措難等問題，為保證改革平穩(wěn)推進，縣里出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點實施辦法（試行）》，在6個方面進行了制度設(shè)計。
誰能退地？整戶退出須同時滿足有穩(wěn)定城鎮(zhèn)住所、有穩(wěn)定職業(yè)或經(jīng)濟來源兩個條件。川西村九組開始有21戶農(nóng)民提出退地申請，經(jīng)村、組審核，最終只有15戶符合條件。
怎么退地？須依次經(jīng)過農(nóng)民自愿申請、村民會議討論同意、公示15天、簽訂協(xié)議、上級備案、注銷《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》等程序，每一個程序都有示范文本。
價格怎么形成？根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及不同地類、地塊位置，綜合考慮本輪土地承包期（至2027年止）剩余年限、年均土地流轉(zhuǎn)收益和長久不變等因素綜合確定退地價格，并由社員大會討論決定，原則上不超過當?shù)赝趪艺鞯氐耐恋匮a償標準。這是因為退地補償金需由集體經(jīng)濟組織負擔，太高了將有損沒退地農(nóng)民的利益，并給以后國家征地帶來阻力；太低了又損害了退地農(nóng)民利益。川西村九組召開了4次村民戶代表會，確定價格為每畝1.4萬元。
補償金哪兒來？采取集體經(jīng)濟組織自籌、銀行融資，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政借支的辦法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建退地補償周轉(zhuǎn)資金池，全部用于支付退地補償款。退出土地的每年經(jīng)營收益優(yōu)先歸還周轉(zhuǎn)金，歸還完后再作為社集體經(jīng)濟組織收益。2016年，梁平縣為承包地退出試點安排了160萬元周轉(zhuǎn)資金。
退地如何利用？農(nóng)民退出的地一般小而散，必須通過互換、入股土地合作社等方式將退出的地集中到一塊，再通過公開招標、競價的方式將退出土地發(fā)包或流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。川西村九組開會決定，若今年業(yè)主不再經(jīng)營，將租地還給村民時，將采取“小并大、零拼整”的辦法進行調(diào)整，使15戶、82.12畝退出土地都集中在一個地方，以方便耕作和管理。
退地農(nóng)民如何保障？通過對退地農(nóng)民開展職業(yè)教育、技能培訓，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，來促進有勞力的退地農(nóng)民就業(yè)，增加退地農(nóng)民收入，并引導他們創(chuàng)造條件參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。
“退地改革中，我們始終嚴把‘農(nóng)民自愿、農(nóng)地農(nóng)用、封閉運行’原則，嚴守農(nóng)地集體所有性質(zhì)不改變、耕地面積不減少、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損底線，不鼓勵、不反對農(nóng)民退地，只為農(nóng)民多提供一種實現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)的選擇。”梁平縣農(nóng)村改革辦公室副主任冉懋國說。
三個問題亟待完善
退地讓村莊舊貌換新顏。梁平縣嘗試退地的先行者合興鎮(zhèn)護城村一組，采用“先定下家、整社退地、統(tǒng)一轉(zhuǎn)租”的模式，讓這片土地和農(nóng)民都獲得了新生。以前，村民們沿著土路挑糞去澆樹，一個來回要1個多小時；而今，這個“中國名柚園”所在地鋪設(shè)了輸水管道，兩三分鐘就能搞定。
然而，種種成績的背后，有三個問題亟待完善。
首先，養(yǎng)老問題農(nóng)民最關(guān)注。
國家征用農(nóng)地時，為保障農(nóng)民生存，會有較為完善的征地農(nóng)民養(yǎng)老保險等保障政策。但目前針對自愿退地的農(nóng)民，尚未出臺相關(guān)配套社會保障政策?，F(xiàn)有的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，每月養(yǎng)老金大多不足100元，距真正解決退地農(nóng)民的養(yǎng)老問題還有不小差距。
采訪中，基層干部和退地農(nóng)民迫切希望國家出臺農(nóng)民自愿退地養(yǎng)老保險，以有效保障農(nóng)民退地后的基本生活，減少改革風險。
其次，退地周轉(zhuǎn)金成退地改革的最大瓶頸。
“川西村九組退地的15戶農(nóng)民共需要周轉(zhuǎn)資金110多萬元，然而由于前期只籌集到40萬元，只好分成兩批來退。”采訪中，何繼龍道出了分批退地的原因，“每畝1.4萬元的退地補償金，若按現(xiàn)在每年每畝700多一點的租金收入，需近20年才能收回。加上退地農(nóng)民普遍要求一次性支付退地補償金，在集體經(jīng)濟薄弱的現(xiàn)實情況下，要滿足和順應(yīng)農(nóng)民的退地需求，周轉(zhuǎn)金面臨著較大的籌措和資金平衡壓力。”
該組第一批退地者為城鎮(zhèn)房產(chǎn)證上有申請人名字的農(nóng)民，共7戶28.03畝。
馮輝祿被列為第二批。他外出打工掙錢，已有20多年沒摸過鋤頭下過地。“我這次回村，就是專門處理退地的事，但因為房產(chǎn)證上是兒子的名字、沒我的名字，就被安排到下一批，等著心里好著急。”
“退地周轉(zhuǎn)金的解決辦法主要有兩個。”冉懋國告訴記者，目前梁平縣正在積極進行探索。
一是由集體經(jīng)濟組織向銀行貸款解決。由國有擔保公司提供擔保，由財政予以貼息貼費和提供適當?shù)难a貼。
二是采取市場化手段，由退地承接業(yè)主來提供退地補償金。即采用“退地+流轉(zhuǎn)”模式，首先對有退地和流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民進行摸底調(diào)查，農(nóng)戶向組集體經(jīng)濟組織分別填交自愿退地申請書和土地流轉(zhuǎn)委托書；集體經(jīng)濟組織匯總后，召開社員大會，把這些地有意識地集中在一塊，再通過各級產(chǎn)權(quán)交易中心等平臺公開發(fā)布信息，招引業(yè)主利用退出地修建農(nóng)業(yè)設(shè)施等高投入固定設(shè)施，利用流轉(zhuǎn)地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，從而形成產(chǎn)加銷一體、一二三產(chǎn)融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。業(yè)主介入后，就能為組集體經(jīng)濟組織提供全部或部分退地補償金，大大減輕周轉(zhuǎn)資金壓力，同時也解決了退地利用問題，發(fā)揮其最大價值。首小江在拿到土地承包權(quán)之前即先將補償款交付給了村社集體。
最后，國家明確的土地承包期長久不變到底是多久？是干部和村民的最大困惑。
2027年梁平縣第二輪土地承包到期后，承包地是否會重新發(fā)包？這直接牽涉到退地補償金的計算。如果到期后重新發(fā)包，川西村9組的每畝1.4萬元的價格或許就顯得比較高，因為距2027年只剩11年，若按如今每年每畝300公斤的稻谷折價計算，應(yīng)為0.8萬元左右。
任何一項改革都必須不斷突破束縛迎接挑戰(zhàn)。盡管退地改革面臨重重困難，推進過程也如履薄冰，但梁平的探索或?qū)楸P活農(nóng)村土地資源和加快城鎮(zhèn)化提供新的模式和路徑。
