編者按
日前，2018中國(guó)食品安全法治論壇在中國(guó)人民大學(xué)舉辦。論壇聚焦“市場(chǎng)監(jiān)管體制改革背景下的餐飲業(yè)態(tài)法治治理”，有150余位專業(yè)人士出席。研討會(huì)上針對(duì)食品安全法制建設(shè)、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐難題等方面進(jìn)行了交流溝通。本版選取一些具有代表性的交流成果進(jìn)行刊發(fā)，以饗讀者。
食品新業(yè)態(tài)發(fā)展的背景
不斷涌現(xiàn)的食品新業(yè)態(tài)，必定有其大的背景。一是政策導(dǎo)向。黨的十九大報(bào)告指出：推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，培育新增長(zhǎng)點(diǎn)、形成新動(dòng)能。二是科技引領(lǐng)。新一輪科技革命催生大量新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，極大豐富了人們的生活。三是創(chuàng)新推動(dòng)。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，催生新業(yè)態(tài)噴涌而出。四是市場(chǎng)需求。“舌尖上的美味”成為人們追求美好生活的體現(xiàn)，快節(jié)奏的工作生活和便捷的生活方式，也是食品新業(yè)態(tài)需求導(dǎo)向的必然結(jié)果。以下是近年食品新業(yè)態(tài)的主要形式。
體驗(yàn)型 把車間搬到店面，讓消費(fèi)者了解加工過程，體驗(yàn)飲食文化。典型代表：星巴克烘焙工坊等。
快捷型 以標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化作業(yè)形式，通過自動(dòng)售制設(shè)備、自己點(diǎn)餐、自己取餐等方式，完成消費(fèi)。典型代表：無人披薩機(jī)、無人面包機(jī)、無人榨汁機(jī)等。
分享型 作為分享經(jīng)濟(jì)理論的產(chǎn)物，消費(fèi)者可以在一家餐廳，吃到附近多家餐廳的菜；或一家的菜，分享給大家吃。典型代表：共享餐廳、家廚等。
外賣型 線上訂餐、主打外賣型餐廳等。典型代表：美團(tuán)、未來餐廳等。
綜合型 超市、餐飲店、菜市場(chǎng)的綜合體，線上與線下共生，家庭餐桌與社會(huì)餐桌相融。典型代表：盒馬鮮生。
相比于傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，各類新業(yè)態(tài)有其共同特點(diǎn)：“互聯(lián)網(wǎng)+”常態(tài)化、現(xiàn)場(chǎng)操作便捷化、服務(wù)成本低廉。各種業(yè)態(tài)，提供食品餐飲的方式不一樣，對(duì)食品安全影響各異，必須結(jié)合食品安全風(fēng)險(xiǎn)提出針對(duì)性的政策。
食品新業(yè)態(tài)規(guī)范發(fā)展的上海探索
堅(jiān)持服務(wù)包容理念：不簡(jiǎn)單說“NO”
今年7月，《上海市食品經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域進(jìn)一步深化放管服改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境十二條措施》（“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境十二條”）發(fā)布，明確提出“支持新興業(yè)態(tài)，包容審慎監(jiān)管”。一方面，要求全市各受理窗口對(duì)于許可咨詢，受理中遇到的新業(yè)態(tài)、新工藝，不能簡(jiǎn)單說“不”，應(yīng)當(dāng)向市食品藥品監(jiān)管部門報(bào)告。另一方面，上海市加強(qiáng)政策回應(yīng)，及時(shí)制定新業(yè)態(tài)許可監(jiān)管要求，制定服務(wù)和鼓勵(lì)支持食品行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見。
堅(jiān)持審慎監(jiān)管理念：引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制
2017年10月，鹵豆無人面館機(jī)亮相上海，上海市食品藥品監(jiān)管部門組織專家對(duì)包括無人面館機(jī)在內(nèi)的多種現(xiàn)制現(xiàn)售類自助售貨機(jī)設(shè)備、營(yíng)運(yùn)流程展開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在接觸食品的部件、原料現(xiàn)場(chǎng)拆包過程、設(shè)備清洗時(shí)間頻次所帶來的細(xì)菌殘留問題等。監(jiān)管部門根據(jù)專家評(píng)估意見，針對(duì)性地規(guī)范監(jiān)管要求、制定相應(yīng)流程、開展許可指導(dǎo)。最終，上海已對(duì)經(jīng)營(yíng)橙汁、咖啡、披薩、面包、面條等自動(dòng)制售機(jī)核發(fā)了“自動(dòng)售貨、現(xiàn)制現(xiàn)售類”熱食類食品制售食品經(jīng)營(yíng)許可證。
堅(jiān)持安全底線理念：實(shí)施分類監(jiān)管
一是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的，采取審慎監(jiān)管措施。有些可以按照一般的許可流程開展正常許可，比如體驗(yàn)型、綜合型的新業(yè)態(tài)，它只是現(xiàn)有銷售、餐飲及電商的融合；而無人餐廳的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是食品灑出污染存放柜等。有些不需要許可，比如共享餐廳，沒有廚房，相當(dāng)于坐在餐廳里等外賣。二是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高，或有新風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的，針對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出許可監(jiān)管要求。有些需要參照集體用餐配送單位要求管理，比如主打外賣餐廳，其風(fēng)險(xiǎn)在于食品分裝過程的污染、時(shí)間或溫度控制不當(dāng)、超負(fù)荷經(jīng)營(yíng)等，因此需要對(duì)分裝專間、溫度和時(shí)間控制、制作場(chǎng)地面積等提出更高要求。有些可以制定通用標(biāo)準(zhǔn)、明確許可方式（企業(yè)許可+設(shè)備報(bào)備），比如自動(dòng)制售設(shè)備、外賣存放柜等。三是對(duì)不符合法律法規(guī)，或者難以管控食品安全風(fēng)險(xiǎn)的，暫時(shí)不予市場(chǎng)準(zhǔn)入。比如“家廚”類網(wǎng)絡(luò)訂餐。
堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管理念：實(shí)施智慧化監(jiān)管
一是依靠科學(xué)數(shù)據(jù)做支撐。通過各類相關(guān)專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全控制點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的檢測(cè)，將檢測(cè)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)作為主要依據(jù)，最后綜合法律法規(guī)、地方標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)制定的食品安全管理制度等合理性進(jìn)行評(píng)估，提出許可意見和監(jiān)管措施。二是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與企業(yè)數(shù)據(jù)對(duì)接共享。目前，上海市食品藥品監(jiān)管部門推進(jìn)食品經(jīng)營(yíng)許可證信息數(shù)據(jù)庫與第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)接，實(shí)現(xiàn)政府信息與企業(yè)信息共享。比如，食品藥品監(jiān)管部門對(duì)接餓了么、美團(tuán)點(diǎn)評(píng)等入網(wǎng)經(jīng)營(yíng)商戶食品安全電子檔案系統(tǒng)。同時(shí)，各大平臺(tái)積累的海量消費(fèi)者評(píng)價(jià)，也是監(jiān)管部門的寶貴監(jiān)管資源。對(duì)存在較多食品安全負(fù)面評(píng)價(jià)的餐飲單位，監(jiān)管部門強(qiáng)化針對(duì)性監(jiān)督檢查，并通過網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)大數(shù)據(jù)分析，甄別出可能存在較高食品安全風(fēng)險(xiǎn)的餐廳開展線下檢查。
食品安全法治創(chuàng)新的思考
改革不拘泥于現(xiàn)有法律體系
“小餐飲備案”是上海“證照分離”改革事項(xiàng)之一，最初的方案是備案需要提交《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，最主要的理由是，《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》是商事主體的“身份證”，不可免除。但是一年多試點(diǎn)下來，僅有2家備案。因此在制定《上海市食品安全條例》及《上海市小型餐飲服務(wù)提供者臨時(shí)備案監(jiān)督管理辦法（試行）》時(shí)，取消了提供《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》的要求，接下來的一年多，備案戶數(shù)已近1萬戶，這就是制度影響力所在，體現(xiàn)了上海的精細(xì)化管理理念，帶給人們的是更加方便、安全的飲食生活，也為上海一年來開展無證餐飲治理并達(dá)到基本消除無證餐飲提供了有力的制度支撐。
創(chuàng)新不拘泥于現(xiàn)有法律條款
根據(jù)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第八條規(guī)定：“國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)制定食品生產(chǎn)許可審查通則和細(xì)則。省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門可以根據(jù)本行政區(qū)域食品生產(chǎn)許可審查工作的需要，對(duì)地方特色食品等食品制定食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則，在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施，并報(bào)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局備案。”星巴克向上海市食品藥品監(jiān)管部門提出，希望在上海建設(shè)“星巴克海外首家臻選咖啡烘焙工坊”，這是一種集“開放式生產(chǎn)+餐飲+零售+文化體驗(yàn)”等多元素的全新業(yè)態(tài)。但是，問題也來了，一是咖啡是地方特色食品嗎？上海有權(quán)制定生產(chǎn)許可審查細(xì)則嗎？二是“不通過設(shè)置墻壁或獨(dú)立房間進(jìn)行隔離，直接向消費(fèi)者展示焙炒咖啡生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、生產(chǎn)過程，消費(fèi)者直接進(jìn)入食品生產(chǎn)企業(yè)”的開放式生產(chǎn)模式，在我國(guó)實(shí)際監(jiān)管中沒有任何經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。
面對(duì)食品新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，上海市食品藥品監(jiān)管部門如果拘泥于法規(guī)條款而一味排斥，“星巴克海外首家臻選咖啡烘焙工坊”將難以落戶上海。上海正是在國(guó)家沒有相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則的情況下，在國(guó)家食品藥品監(jiān)管部門的大力支持鼓勵(lì)下，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，創(chuàng)新出臺(tái)了《上海市焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可審查細(xì)則》，不僅為星巴克項(xiàng)目排除了最大的法規(guī)障礙，釋放了制度紅利，更為上海甚至全國(guó)其他同類商業(yè)模式提供了參考。
發(fā)展不拘泥于現(xiàn)有法律缺失
“法無禁止即可為”。當(dāng)新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)還看不準(zhǔn)的時(shí)候，上海市食品藥品監(jiān)管部門給予“觀察期”，經(jīng)過“觀察”“評(píng)估”后，制定相應(yīng)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、指南。近年來，上海市從地方法規(guī)、政府規(guī)章、地方標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件等多方面出臺(tái)了相關(guān)政策，支持和規(guī)范食品新業(yè)態(tài)發(fā)展，這些法規(guī)政策包括：《上海市食品安全條例》《上海市網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)自動(dòng)售貨經(jīng)營(yíng)食品安全許可監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn) 即食食品自助售賣衛(wèi)生規(guī)范》《上海市焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可審查細(xì)則》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)“專業(yè)網(wǎng)絡(luò)訂餐”經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可和監(jiān)管工作的通知》等文件標(biāo)準(zhǔn)，為上海食品新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障。
法制部門要有更大作為
法制工作者需要更多的創(chuàng)新思維，一是要考慮是否需要打破按照食品生產(chǎn)、食品銷售、食品餐飲環(huán)節(jié)制定食品安全管理要求的傳統(tǒng)立法模式，建立基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的食品安全立法和管理模式，應(yīng)對(duì)食品新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展。二是要進(jìn)一步厘清企業(yè)食品安全的主體責(zé)任、社會(huì)責(zé)任，在企業(yè)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任后，給企業(yè)減負(fù)、給企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更大空間。
