門診問題：

 

　　“黑作坊”豆芽問題為何層出不窮？銷售劣質(zhì)豆芽由誰監(jiān)管？如何督促行政機關(guān)依法履職？

 

　　門診專家：

 

　　山東省青島市黃島區(qū)檢察院副檢察長　楊翠華

 

　　山東倡通律師事務(wù)所律師　周坤

 

　　山東省青島市黃島區(qū)檢察院員額檢察官　丁沈華

 

　　專家觀點：

 

　　◇在高額利潤的誘惑下，部分小豆芽生產(chǎn)作坊鋌而走險；加工豆芽的“黑作坊”往往規(guī)模較小，違法行為隱蔽，違法人員一般為家庭成員，穩(wěn)定性強，這也給打擊帶來一定難度。

 

　　◇根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、食品安全法等規(guī)定，處于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的豆芽由農(nóng)業(yè)相關(guān)部門監(jiān)管，處于流通環(huán)節(jié)的豆芽由市場監(jiān)管部門監(jiān)管。

 

　　◇如果發(fā)現(xiàn)相關(guān)職能部門不作為、濫作為等怠于履職行為，根據(jù)行政訴訟法、《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)定，檢察機關(guān)可以通過訴前檢察建議督促相關(guān)部門依法履職，如果經(jīng)督促后仍不依法履行職責，則可以依法提起行政公益訴訟，最大限度促進依法行政，切實保障群眾舌尖上的安全。

 

　　2019年10月，山東省青島市檢察院聯(lián)合青島電視臺對青島市部分農(nóng)貿(mào)市場和豆芽加工作坊進行暗訪，發(fā)現(xiàn)了與青島市黃島區(qū)扒山批發(fā)市場一墻之隔的豆芽加工作坊。這里存在生產(chǎn)環(huán)境臟亂差、在豆芽生產(chǎn)過程中違規(guī)使用添加劑，并將違法加工的豆芽拿到扒山批發(fā)市場對外銷售等違法行為，嚴重損害到不特定消費者的身體健康，危害了社會公共利益。

 

　　青島市黃島區(qū)檢察院掌握上述情況后，迅速成立專案組展開調(diào)查，固定關(guān)鍵證據(jù)，明確監(jiān)管主體，依法發(fā)出檢察建議，督促有關(guān)部門依法履職，取締非法加工豆芽的作坊，并在全區(qū)范圍內(nèi)開展豆芽安全全面排查整治工作。

 

　　“黑作坊”豆芽為何屢禁不止

 

　　黃豆芽、綠豆芽因其產(chǎn)量高、價格便宜、有利于消化，并且加工方便，成為市民餐桌上經(jīng)常食用的產(chǎn)品，受到廣大市民的普遍歡迎。但在豆芽生產(chǎn)過程中，各地多次出現(xiàn)了黑作坊生產(chǎn)的“毒豆芽”，嚴重危害著廣大消費者的健康，相關(guān)行政主管部門對此依法予以嚴厲打擊，但卻屢禁不止，原因何在？

 

　　據(jù)山東省青島市黃島區(qū)檢察院副檢察長楊翠華介紹，近年來，黨和政府非常重視食品安全問題，老百姓也對食品安全要求越來越高。但在高額利潤的誘惑下，存在部分小豆芽生產(chǎn)作坊，不僅生產(chǎn)環(huán)境不合格，甚至使用違規(guī)藥物加工生產(chǎn)豆芽并對外銷售，嚴重損害了老百姓的身體健康。此外，加工豆芽的黑作坊往往規(guī)模較小，違法行為隱蔽，違法人員一般為家庭成員，他們進行封閉管理，穩(wěn)定性強，這也給打擊該類違法行為帶來一定難度。

 

　　銷售劣質(zhì)豆芽由誰監(jiān)管

 

　　“豆芽在監(jiān)管中存在的困難和出現(xiàn)的問題，主要是因為多頭監(jiān)管。豆芽在生產(chǎn)加工過程中屬于初級農(nóng)產(chǎn)品，如果沒有出售的意愿和目的，即未在公開市場進行交易，應(yīng)當由農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法來調(diào)整；如果豆芽在市場上對外出售，或者加工生產(chǎn)的目的是為了在市場上銷售、牟利，即具有了商品的屬性，則應(yīng)當由食品安全法來調(diào)整。豆芽在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門不盡相同，確定豆芽是屬于農(nóng)產(chǎn)品還是屬于商品，需要根據(jù)具體的案件事實和證據(jù)加以認定。”山東倡通律師事務(wù)所律師周坤告訴記者。

 

　　山東省青島市黃島區(qū)檢察院員額檢察官丁沈華則向記者介紹了最近查處的扒山批發(fā)市場黑作坊豆芽的處理情況，“在對豆芽作坊經(jīng)營人徐某的調(diào)查過程中，徐某以豆芽加工是其公公劉某負責為由，推脫其不知情。為打破僵局，我們及時調(diào)整訊問策略，一是不與其交談生產(chǎn)加工過程，而是轉(zhuǎn)向銷售，從銷售側(cè)面證明其生產(chǎn)豆芽的事實。二是向其反復說明利害關(guān)系，引導徐某打消顧慮，如實說清問題。在不斷轉(zhuǎn)換調(diào)查內(nèi)容的情況下，徐某最終承認其公公生產(chǎn)豆芽交由她到扒山批發(fā)市場對外銷售的事實。三是在其加工作坊生產(chǎn)能力不夠的情況下，詢問其如何對外銷售綠豆芽的過程，其透露了部分綠豆芽由他人供貨、由其對外銷售的事實。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這部分豆芽無來貨和對外銷售記錄，這樣的豆芽更加無法保證質(zhì)量和安全。”丁沈華說。

 

　　楊翠華還向記者介紹，在調(diào)查過程中，他們了解到豆芽的監(jiān)管曾經(jīng)存在農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管等多部門管理的問題。他們通過梳理法律和案件事實，厘清了市場監(jiān)管部門的監(jiān)管職責。

 

　　記者了解到，為了及時固定證據(jù)，防止證據(jù)滅失，專案組兵分幾路：一路到豆芽加工作坊拍照取證，一路到市場監(jiān)督管理部門調(diào)取行政相對人的工商資料，一路走訪周圍居民業(yè)戶了解該豆芽加工作坊的生產(chǎn)銷售情況。在調(diào)查過程中，通過詢問豆芽作坊經(jīng)營人徐某，其承認生產(chǎn)黃豆芽并在扒山批發(fā)市場對外銷售的事實，并承認采購了來源不明的綠豆芽對外銷售。

 

　　丁沈華指出，根據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第2條規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全及其監(jiān)督管理適用本辦法。本辦法所稱食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動。本辦法所稱集中交易市場，是指銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場和零售市場（含農(nóng)貿(mào)市場）。食品安全法第2條規(guī)定，供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標準的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當遵守本法的規(guī)定。根據(jù)以上法律規(guī)定，確定徐某的行為屬于市場經(jīng)營行為，即屬于市場監(jiān)管局的監(jiān)管職責，從而明確了市場監(jiān)管局應(yīng)該監(jiān)管且必須監(jiān)管的依據(jù)。

 

　　“從該案來看，黑作坊豆芽從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)換到銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管空隙是導致多頭監(jiān)管的問題所在，因此明晰監(jiān)管責任、強化部門銜接是解決多頭監(jiān)管的關(guān)鍵。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、食品安全法等相關(guān)規(guī)定，處于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的豆芽由農(nóng)業(yè)相關(guān)部門監(jiān)管，處于流通環(huán)節(jié)的豆芽就應(yīng)該由市場監(jiān)管部門監(jiān)管，職責劃分清晰，部門執(zhí)法銜接到位，監(jiān)管自然就不會缺位。但是如何保證豆芽在不同環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)換過程中的監(jiān)管到位，需要相關(guān)職能部門探索建立銜接協(xié)作監(jiān)管機制，切實形成豆芽監(jiān)管的整體合力，不給監(jiān)管留下死角和盲區(qū)。”楊翠華說。

 

　　訴前檢察建議督促全面履職

 

　　既然監(jiān)管環(huán)節(jié)存在問題，如何才能敦促有關(guān)部門依法履行職責？

 

　　對此，楊翠華指出，如果發(fā)現(xiàn)相關(guān)職能部門不作為、濫作為等怠于履職行為，根據(jù)行政訴訟法、《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)可以通過訴前檢察建議督促相關(guān)部門依法履職，如果經(jīng)督促后仍不依法履行職責，則可以依法提起行政公益訴訟，最大限度促進依法行政，切實保障群眾舌尖上的安全。

 

　　記者了解到，黃島區(qū)檢察院在全面調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，第一時間向市場監(jiān)管部門發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議，并積極加強與市場監(jiān)管局的溝通，督促其針對全區(qū)內(nèi)的豆芽安全進行全面排查整治工作。同時，該院以此為契機，在落實前期會簽的《關(guān)于在食品藥品安全領(lǐng)域加強協(xié)作配合的意見》的基礎(chǔ)上，與市場監(jiān)管局進一步建立了檢察公益訴訟監(jiān)督和行政執(zhí)法信息雙向交流和共享機制，共同打擊侵害消費者權(quán)益的違法行為，保障百姓餐桌上的安全。

 

　　市場監(jiān)管局全部接納檢察建議，在全區(qū)開展了豆芽制發(fā)加工戶的摸底和排查工作，并將“黑作坊”“黑窩點”等難點、堵點、痛點進行了深挖和取締，摸排檢查食品小作坊190家次，發(fā)現(xiàn)問題24起，整治24起。同時，對豆芽制發(fā)加工場所周圍環(huán)境、衛(wèi)生狀況、進銷貨臺賬進行檢查，檢查豆芽銷售業(yè)戶199家次，抽檢11批次，取締了1家，對7家銷售業(yè)戶進貨手續(xù)不全的豆芽，下架76公斤。

 

　　近日，黃島區(qū)檢察院結(jié)合該案件前期的調(diào)查情況開展“回頭看”活動，辦案人員隨機到黃島區(qū)域內(nèi)的市場上購買了黃豆芽、綠豆芽各5斤，然后送至第三方鑒定機構(gòu)進行檢測，經(jīng)檢測，結(jié)果均為合格。在訴前檢察建議的推動下，市場監(jiān)管局組織區(qū)食安委成員單位集中開展“全區(qū)食品安全問題聯(lián)合整治活動”，嚴厲查處黑作坊豆芽、小作坊保健食品、學校（幼兒園）及周邊、食用農(nóng)產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)訂餐等重點領(lǐng)域的違法違規(guī)行為。