豬肉生產(chǎn)消費(fèi)各環(huán)節(jié)之監(jiān)管流程

    十幾個(gè)部門(mén)管食品 為啥還管不好

    2004年，阜陽(yáng)奶粉事件；2005年，肯德基蘇丹紅事件；2006年，福壽螺事件；2008年，三鹿奶粉的三聚氰胺事件；2009年，毒餐具事件；2010年，讓我們記住了地溝油、一滴香、毒豇豆、硫磺姜；2011年尚未過(guò)半，已經(jīng)有雙匯瘦肉精事件、染色饅頭、毒豆芽出現(xiàn)在我們眼前，且要注定在我們的記憶中打下烙印……

    食品安全已經(jīng)成為當(dāng)下人們最關(guān)注也是最糾結(jié)的焦點(diǎn)問(wèn)題，一方面國(guó)家頻出重拳治理食品安全，2009年2月28日，《食品安全法》通過(guò)，食品安全監(jiān)管有法可依；2010年2月6日，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的設(shè)立，讓食品安全監(jiān)管有了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；2011年5月1日《刑法》修正案的實(shí)施，使食品安全犯罪最低刑罰變?yōu)橛衅谕叫蹋黾邮称繁O(jiān)管失職罪，使食品安全監(jiān)管者必須有責(zé)任感。強(qiáng)有力的措施打掉了眾多黑食品、毒食品，然而并未給人們帶來(lái)期待中的安全感。食品安全事件仍然層出不窮，甚至讓人感覺(jué)黑食品、毒食品是"越打越多".

    為何會(huì)出現(xiàn)這一看似矛盾的現(xiàn)象？本報(bào)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致食品安全問(wèn)題屢屢發(fā)生的原因很多，其中一個(gè)致命的阿喀琉斯之踵就是分段監(jiān)管。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，目前僅正式公布的涉及食品安全的政府部門(mén)就多達(dá)13個(gè)。用國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室主任張勇的話說(shuō)，我們的食品安全監(jiān)管體系確需改進(jìn)完善。監(jiān)管鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，存在政出多門(mén)、職責(zé)不清、銜接不暢的問(wèn)題，需要盡快加以解決。從今日起，本報(bào)將連續(xù)三天刊發(fā)大型調(diào)查報(bào)道，從監(jiān)管體制上入手，探尋有效解決食品安全問(wèn)題的路徑。

    為啥頒布《食品安全法》

    如果要把近10年的中國(guó)食品安全管理劃分一個(gè)階段的話，可以分成兩段。兩段之間的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，應(yīng)該是2009年的6月1日，因?yàn)?，這一天《中華人民共和國(guó)食品安全法》正式實(shí)施，食品安全監(jiān)管進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代。

    早在1995年就頒布了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》。在此基礎(chǔ)上，2009年2月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》。

    從草擬到數(shù)次審議，到最終通過(guò)，《食品安全法》一路上受到各方高度關(guān)注。因?yàn)椋称钒踩珕?wèn)題屢屢出現(xiàn)。

    2004年有阜陽(yáng)奶粉事件，2005年有肯德基蘇丹紅事件，2006年有福壽螺事件，特別是2008年的三鹿奶粉事件，震驚了全世界，從某種層面上說(shuō)，也正是三鹿奶粉事件的出現(xiàn)，促進(jìn)了《食品安全法》的立法。

    對(duì)于《食品安全法》，來(lái)自官方的聲音是通過(guò)食品安全法是適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，為了從制度上解決現(xiàn)實(shí)生活中存在的食品安全問(wèn)題，更好地保證食品安全而制定的，其中確立了以食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度，明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。

    簡(jiǎn)而言之，為食品安全專(zhuān)門(mén)立法，其目的在于解決和控制此前出現(xiàn)的問(wèn)題。

    福壽螺事件引出"模糊監(jiān)管地帶"

    《健康報(bào)》是中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部主管的最具影響的全國(guó)性衛(wèi)生行業(yè)報(bào)。孟慶普是這份1931年創(chuàng)刊于江西瑞金的權(quán)威行業(yè)報(bào)的資深記者。

    多年來(lái)，孟慶普一直在關(guān)注食品安全分段監(jiān)管的問(wèn)題。孟慶普說(shuō)："因?yàn)榕芫€的原因，我很早就關(guān)注到這個(gè)問(wèn)題了。 "

    2006年，福壽螺事件爆發(fā)，孟慶普對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查中，孟慶普發(fā)現(xiàn)這起事件至少暴露出兩個(gè)問(wèn)題。一是某些餐飲企業(yè)食品安全意識(shí)淡漠。從源頭污染的角度看，海螺要比淡水螺"干凈",餐館在未經(jīng)任何衛(wèi)生檢驗(yàn)的情況下，用淡水螺取代海螺，說(shuō)明其并沒(méi)有意識(shí)到自己是食品衛(wèi)生的第一責(zé)任人。

    第二就是食品衛(wèi)生監(jiān)管存在漏洞。根據(jù)衛(wèi)生部頒布的《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》第五條規(guī)定，有生食水產(chǎn)品習(xí)慣的地方，為保證食用安全，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)會(huì)同水產(chǎn)、商業(yè)部門(mén)制定衛(wèi)生管理辦法，限制品種，嚴(yán)格遵守衛(wèi)生要求防止食物中毒。但由于歷史上北京并不是有生食水產(chǎn)品習(xí)慣的地方，因此這方面的管理措施基本上是空白。

    食品安全監(jiān)管存在"模糊地帶"的問(wèn)題暴露無(wú)疑。

    三鹿事件拉響"分段監(jiān)管"警報(bào)

    兩年之后爆發(fā)的三鹿奶粉事件，再一次暴露出監(jiān)管方面存在的問(wèn)題。

    2008年6月28日，位于蘭州市的解放軍第一醫(yī)院收治了首例患"腎結(jié)石"病癥的嬰幼兒，據(jù)家長(zhǎng)們反映，孩子從出生起就一直食用河北石家莊三鹿集團(tuán)所產(chǎn)的三鹿嬰幼兒奶粉。 7月中旬，甘肅省衛(wèi)生廳接到醫(yī)院嬰兒泌尿結(jié)石病例報(bào)告后，隨即展開(kāi)了調(diào)查，并報(bào)告衛(wèi)生部。隨后短短兩個(gè)多月，該醫(yī)院收治的患嬰人數(shù)就迅速擴(kuò)大到14名。

    9月11日，除甘肅省外，陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地都有類(lèi)似案例發(fā)生……正式宣告三鹿奶粉事件浮出水面。

    時(shí)過(guò)三年，再回顧這起事件，能夠更清楚地摸清事情的脈落。

    三鹿事件讓人們銘記了一個(gè)詞--三聚氰胺，把摻水的三聚氰胺倒進(jìn)牛奶，最終制造出了"毒奶粉",問(wèn)題出在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上。如果從監(jiān)管分工上來(lái)看，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問(wèn)題應(yīng)該由質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)。

    據(jù)媒體報(bào)道，2008年6月就有消費(fèi)者向國(guó)家質(zhì)檢總局網(wǎng)站反映食用三鹿奶粉造成腎結(jié)石，但是國(guó)家質(zhì)檢總局的回復(fù)卻是"向衛(wèi)生部反映"或者"正在調(diào)查中".

    如果從理論上分析，這也并不是質(zhì)檢總局的托詞，因?yàn)橛心芰︶槍?duì)嬰兒的病癥從醫(yī)學(xué)的角度做出正確分析的確實(shí)是衛(wèi)生部門(mén)。

    2008年9月11日晚衛(wèi)生部指出，近期甘肅等地報(bào)告多例嬰幼兒泌尿系統(tǒng)結(jié)石病例，調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史。經(jīng)相關(guān)部門(mén)調(diào)查，高度懷疑石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。衛(wèi)生部專(zhuān)家指出，三聚氰胺是一種化工原料，可導(dǎo)致人體泌尿系統(tǒng)產(chǎn)生結(jié)石。

    衛(wèi)生部門(mén)做出這個(gè)結(jié)論，時(shí)間已經(jīng)過(guò)了3個(gè)月。衛(wèi)生部做了結(jié)論，但是，能夠在第一時(shí)間采取措施減少"毒奶粉"危害的卻不是衛(wèi)生部，而是工商部門(mén)，工商部門(mén)需要在全國(guó)各地流通環(huán)節(jié)進(jìn)行滅火式的突擊檢查，因?yàn)榱魍ōh(huán)節(jié)歸工商部門(mén)監(jiān)管。

    而無(wú)論食品安全監(jiān)管的哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，后期處理直接面對(duì)患者的都是本應(yīng)只負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和飯店等消費(fèi)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生部門(mén)及食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，只有這些專(zhuān)業(yè)部門(mén)才能做諸如流行病學(xué)調(diào)查、確定病例、采集食品樣品和患者生物樣品、各類(lèi)證據(jù)的綜合分析、最后定性、指導(dǎo)醫(yī)生用藥等等專(zhuān)業(yè)性工作。很難想象質(zhì)檢部門(mén)去干醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)方面的調(diào)查和取證。

    食品安全竟有十幾個(gè)部門(mén)監(jiān)管

    三鹿事件引發(fā)的眾多思考中，食品安全分段監(jiān)管體制的弊端尤其引人深思。

    不久前，接受媒體采訪的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室主任張勇，在反思三鹿和后來(lái)發(fā)生的雙匯等知名企業(yè)出現(xiàn)食品安全問(wèn)題時(shí)表示：一方面，說(shuō)明我們的食品安全監(jiān)管體系確需改進(jìn)完善。監(jiān)管鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，存在政出多門(mén)、職責(zé)不清、銜接不暢的問(wèn)題，檢測(cè)檢驗(yàn)手段不強(qiáng)，基層監(jiān)管力量薄弱，個(gè)別執(zhí)法人員監(jiān)管不嚴(yán)甚至徇私枉法，這些問(wèn)題都需要盡快加以解決。

    那么，涉及食品安全的政府部門(mén)都有哪些呢？從國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的組成部門(mén)來(lái)看，目前對(duì)外正式公布的有13個(gè)，包括國(guó)家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家糧食局、國(guó)家食品藥品監(jiān)管局。據(jù)了解，目前組成部門(mén)有所增加，但尚未經(jīng)過(guò)正式批準(zhǔn)。

    在組成部門(mén)中，農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局5個(gè)部門(mén)是直接具有行政執(zhí)法管理職責(zé)的部門(mén)，其他組成部門(mén)的職責(zé)僅是涉及，比如，鹽業(yè)管理由發(fā)改委負(fù)責(zé)。

    監(jiān)管交叉"灰色地帶"該誰(shuí)管

    這么多部門(mén)監(jiān)管食品安全，必然存在交叉部分，試舉一例，按照《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定，流通環(huán)節(jié)即市場(chǎng)上銷(xiāo)售的食品均由工商部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管。但據(jù)記者了解，目前市場(chǎng)監(jiān)管職能有所交叉的是，市場(chǎng)上銷(xiāo)售的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品如肉、蔬菜、蛋、水產(chǎn)品等按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》由農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管，即由農(nóng)業(yè)部門(mén)抽查質(zhì)量，工商部門(mén)只能根據(jù)農(nóng)業(yè)部門(mén)的相關(guān)通報(bào)進(jìn)行查處，無(wú)權(quán)抽檢。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》先于《食品安全法》于2006年頒布實(shí)施。這種交叉管理無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管空白或者漏洞。

    而在2006年的福壽螺事件中，孟慶普就認(rèn)為在食品安全監(jiān)管上存在"模糊地帶",而近兩年，孟慶普把這一觀點(diǎn)修正為"存在灰色地帶",

    孟慶普介紹，食品安全監(jiān)管的"灰色地帶"的"發(fā)明者"是河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局局長(zhǎng)楊永朝。楊永朝之所以稱(chēng)之為"灰色地帶"而不叫盲區(qū)，是因?yàn)榉伞⒎ㄒ?guī)都有原則規(guī)定，但一旦出了事，各部門(mén)又能"合理地"推脫責(zé)任，互相"踢皮球". 就像毒豆芽事件，在整個(gè)食品安全監(jiān)管鏈條上，只要是部門(mén)管理交叉的地方，就存在監(jiān)管灰色地帶。

    十幾個(gè)部門(mén)管食品 為啥還管不好

    在采訪了楊永朝，廣東省疾控中心主任張永慧，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)疾控中心食品安全所所長(zhǎng)嚴(yán)衛(wèi)星等專(zhuān)家之后，孟慶普在一篇稿件中列舉了如下食品安全上的"監(jiān)管灰色地帶":

    --環(huán)境污染導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題。鎘大米是這方面的典型。涉及的監(jiān)管部門(mén)有環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生。環(huán)境污染屬于環(huán)保部門(mén)監(jiān)管；土地質(zhì)量屬于國(guó)土部門(mén)監(jiān)管；農(nóng)產(chǎn)品污染對(duì)人體健康的危害評(píng)估，既可納入食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也可納入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，兩類(lèi)評(píng)估分屬衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)兩個(gè)部門(mén)。由于涉及部門(mén)多，盡管這類(lèi)問(wèn)題公眾很關(guān)注，但解決起來(lái)一直進(jìn)展不大，甚至對(duì)污染底數(shù)、是否存在健康危害這類(lèi)基礎(chǔ)問(wèn)題都沒(méi)有明確說(shuō)法。

    --食品中間品監(jiān)管問(wèn)題。最典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。兩類(lèi)事件的本質(zhì)都是食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)自己的原材料沒(méi)有把好關(guān)，而原材料其實(shí)就是一個(gè)中間品。農(nóng)戶自己生產(chǎn)的鮮牛奶、養(yǎng)的豬可以供給大企業(yè)，也可以直接流向市場(chǎng)，不同的流通方式分屬不同的監(jiān)管部門(mén)，而且職能彼此交叉，包括農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務(wù)、工商等，如果這個(gè)環(huán)節(jié)存在非法行為，哪個(gè)才是明確的負(fù)責(zé)部門(mén)呢？對(duì)這類(lèi)問(wèn)題一直是一事一議，始終缺少長(zhǎng)效機(jī)制。

    --食品加工小作坊。最典型的是染色饅頭、有毒豆芽。比如，饅頭監(jiān)管，蒸饅頭（生產(chǎn)）應(yīng)該歸質(zhì)檢部門(mén)；賣(mài)饅頭（經(jīng)營(yíng)）歸工商部門(mén)；吃饅頭（餐飲消費(fèi)）歸食藥監(jiān)部門(mén)。那么，街邊的饅頭店到底該歸誰(shuí)監(jiān)管呢？各個(gè)部門(mén)都可以管，當(dāng)然也都可以"名正言順"地不去管。豆芽這類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品還要復(fù)雜，根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)情況，可能還要加上農(nóng)業(yè)部門(mén)去監(jiān)管。

    --預(yù)包裝食品問(wèn)題。不少農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)上裸售的食品，比如餅干、蛋糕等，沒(méi)有包裝、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期，屬于經(jīng)營(yíng)者預(yù)先裝入容器，再向消費(fèi)者提供的預(yù)包裝食品，雖然涉及質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等多個(gè)部門(mén)，但目前基本無(wú)人管。飛機(jī)上的航空配餐也可劃入這一類(lèi)。

    --"掛羊頭賣(mài)狗肉"問(wèn)題。濫用牛肉膏、"雜牌米+香精"熏出"五常香米"、一滴香變高湯等，屬于食品添加劑的生產(chǎn)、使用監(jiān)管問(wèn)題，涉及質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)、衛(wèi)生等多個(gè)部門(mén)。由于這種行為本質(zhì)上是一種欺詐行為，還要涉及消費(fèi)者協(xié)會(huì)、公安等。近幾年，政府對(duì)此雖然屢次高調(diào)打擊，但仍然問(wèn)題不斷。    首席記者 金超