豬肉生產(chǎn)消費各環(huán)節(jié)之監(jiān)管流程
十幾個部門管食品 為啥還管不好
2004年，阜陽奶粉事件；2005年，肯德基蘇丹紅事件；2006年，福壽螺事件；2008年，三鹿奶粉的三聚氰胺事件；2009年，毒餐具事件；2010年，讓我們記住了地溝油、一滴香、毒豇豆、硫磺姜；2011年尚未過半，已經(jīng)有雙匯瘦肉精事件、染色饅頭、毒豆芽出現(xiàn)在我們眼前，且要注定在我們的記憶中打下烙印……
食品安全已經(jīng)成為當下人們最關注也是最糾結的焦點問題，一方面國家頻出重拳治理食品安全，2009年2月28日，《食品安全法》通過，食品安全監(jiān)管有法可依；2010年2月6日，國務院食品安全委員會的設立，讓食品安全監(jiān)管有了高層次議事協(xié)調機構；2011年5月1日《刑法》修正案的實施，使食品安全犯罪最低刑罰變?yōu)橛衅谕叫?，增加食品監(jiān)管失職罪，使食品安全監(jiān)管者必須有責任感。強有力的措施打掉了眾多黑食品、毒食品，然而并未給人們帶來期待中的安全感。食品安全事件仍然層出不窮，甚至讓人感覺黑食品、毒食品是"越打越多".
為何會出現(xiàn)這一看似矛盾的現(xiàn)象？本報調查發(fā)現(xiàn)，導致食品安全問題屢屢發(fā)生的原因很多，其中一個致命的阿喀琉斯之踵就是分段監(jiān)管。據(jù)《人民日報》報道，目前僅正式公布的涉及食品安全的政府部門就多達13個。用國務院食品安全委員會辦公室主任張勇的話說，我們的食品安全監(jiān)管體系確需改進完善。監(jiān)管鏈條長、環(huán)節(jié)多，存在政出多門、職責不清、銜接不暢的問題，需要盡快加以解決。從今日起，本報將連續(xù)三天刊發(fā)大型調查報道，從監(jiān)管體制上入手，探尋有效解決食品安全問題的路徑。
為啥頒布《食品安全法》
如果要把近10年的中國食品安全管理劃分一個階段的話，可以分成兩段。兩段之間的時間節(jié)點，應該是2009年的6月1日，因為，這一天《中華人民共和國食品安全法》正式實施，食品安全監(jiān)管進入一個新時代。
早在1995年就頒布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。在此基礎上，2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》。
從草擬到數(shù)次審議，到最終通過，《食品安全法》一路上受到各方高度關注。因為，食品安全問題屢屢出現(xiàn)。
2004年有阜陽奶粉事件，2005年有肯德基蘇丹紅事件，2006年有福壽螺事件，特別是2008年的三鹿奶粉事件，震驚了全世界，從某種層面上說，也正是三鹿奶粉事件的出現(xiàn)，促進了《食品安全法》的立法。
對于《食品安全法》，來自官方的聲音是通過食品安全法是適應新形勢發(fā)展的需要，為了從制度上解決現(xiàn)實生活中存在的食品安全問題，更好地保證食品安全而制定的，其中確立了以食品安全風險監(jiān)測和評估為基礎的科學管理制度，明確食品安全風險評估結果作為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學依據(jù)。
簡而言之，為食品安全專門立法，其目的在于解決和控制此前出現(xiàn)的問題。
福壽螺事件引出"模糊監(jiān)管地帶"
《健康報》是中華人民共和國衛(wèi)生部主管的最具影響的全國性衛(wèi)生行業(yè)報。孟慶普是這份1931年創(chuàng)刊于江西瑞金的權威行業(yè)報的資深記者。
多年來，孟慶普一直在關注食品安全分段監(jiān)管的問題。孟慶普說："因為跑線的原因，我很早就關注到這個問題了。 "
2006年，福壽螺事件爆發(fā)，孟慶普對此進行了調查。調查中，孟慶普發(fā)現(xiàn)這起事件至少暴露出兩個問題。一是某些餐飲企業(yè)食品安全意識淡漠。從源頭污染的角度看，海螺要比淡水螺"干凈",餐館在未經(jīng)任何衛(wèi)生檢驗的情況下，用淡水螺取代海螺，說明其并沒有意識到自己是食品衛(wèi)生的第一責任人。
第二就是食品衛(wèi)生監(jiān)管存在漏洞。根據(jù)衛(wèi)生部頒布的《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》第五條規(guī)定，有生食水產(chǎn)品習慣的地方，為保證食用安全，當?shù)匦l(wèi)生行政部門應會同水產(chǎn)、商業(yè)部門制定衛(wèi)生管理辦法，限制品種，嚴格遵守衛(wèi)生要求防止食物中毒。但由于歷史上北京并不是有生食水產(chǎn)品習慣的地方，因此這方面的管理措施基本上是空白。
食品安全監(jiān)管存在"模糊地帶"的問題暴露無疑。
三鹿事件拉響"分段監(jiān)管"警報
兩年之后爆發(fā)的三鹿奶粉事件，再一次暴露出監(jiān)管方面存在的問題。
2008年6月28日，位于蘭州市的解放軍第一醫(yī)院收治了首例患"腎結石"病癥的嬰幼兒，據(jù)家長們反映，孩子從出生起就一直食用河北石家莊三鹿集團所產(chǎn)的三鹿嬰幼兒奶粉。 7月中旬，甘肅省衛(wèi)生廳接到醫(yī)院嬰兒泌尿結石病例報告后，隨即展開了調查，并報告衛(wèi)生部。隨后短短兩個多月，該醫(yī)院收治的患嬰人數(shù)就迅速擴大到14名。
9月11日，除甘肅省外，陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地都有類似案例發(fā)生……正式宣告三鹿奶粉事件浮出水面。
時過三年，再回顧這起事件，能夠更清楚地摸清事情的脈落。
三鹿事件讓人們銘記了一個詞--三聚氰胺，把摻水的三聚氰胺倒進牛奶，最終制造出了"毒奶粉",問題出在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上。如果從監(jiān)管分工上來看，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問題應該由質檢部門負責。
據(jù)媒體報道，2008年6月就有消費者向國家質檢總局網(wǎng)站反映食用三鹿奶粉造成腎結石，但是國家質檢總局的回復卻是"向衛(wèi)生部反映"或者"正在調查中".
如果從理論上分析，這也并不是質檢總局的托詞，因為有能力針對嬰兒的病癥從醫(yī)學的角度做出正確分析的確實是衛(wèi)生部門。
2008年9月11日晚衛(wèi)生部指出，近期甘肅等地報告多例嬰幼兒泌尿系統(tǒng)結石病例，調查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史。經(jīng)相關部門調查，高度懷疑石家莊三鹿集團股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。衛(wèi)生部專家指出，三聚氰胺是一種化工原料，可導致人體泌尿系統(tǒng)產(chǎn)生結石。
衛(wèi)生部門做出這個結論，時間已經(jīng)過了3個月。衛(wèi)生部做了結論，但是，能夠在第一時間采取措施減少"毒奶粉"危害的卻不是衛(wèi)生部，而是工商部門，工商部門需要在全國各地流通環(huán)節(jié)進行滅火式的突擊檢查，因為流通環(huán)節(jié)歸工商部門監(jiān)管。
而無論食品安全監(jiān)管的哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，后期處理直接面對患者的都是本應只負責餐飲業(yè)和飯店等消費環(huán)節(jié)的衛(wèi)生部門及食品藥品監(jiān)督管理部門，只有這些專業(yè)部門才能做諸如流行病學調查、確定病例、采集食品樣品和患者生物樣品、各類證據(jù)的綜合分析、最后定性、指導醫(yī)生用藥等等專業(yè)性工作。很難想象質檢部門去干醫(yī)學專業(yè)方面的調查和取證。
食品安全竟有十幾個部門監(jiān)管
三鹿事件引發(fā)的眾多思考中，食品安全分段監(jiān)管體制的弊端尤其引人深思。
不久前，接受媒體采訪的國務院食品安全委員會辦公室主任張勇，在反思三鹿和后來發(fā)生的雙匯等知名企業(yè)出現(xiàn)食品安全問題時表示：一方面，說明我們的食品安全監(jiān)管體系確需改進完善。監(jiān)管鏈條長、環(huán)節(jié)多，存在政出多門、職責不清、銜接不暢的問題，檢測檢驗手段不強，基層監(jiān)管力量薄弱，個別執(zhí)法人員監(jiān)管不嚴甚至徇私枉法，這些問題都需要盡快加以解決。
那么，涉及食品安全的政府部門都有哪些呢？從國務院食品安全委員會的組成部門來看，目前對外正式公布的有13個，包括國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務部、衛(wèi)生部、國家工商總局、國家質檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監(jiān)管局。據(jù)了解，目前組成部門有所增加，但尚未經(jīng)過正式批準。
在組成部門中，農(nóng)業(yè)部、商務部、工商總局、質檢總局、食品藥品監(jiān)管局5個部門是直接具有行政執(zhí)法管理職責的部門，其他組成部門的職責僅是涉及，比如，鹽業(yè)管理由發(fā)改委負責。
監(jiān)管交叉"灰色地帶"該誰管
這么多部門監(jiān)管食品安全，必然存在交叉部分，試舉一例，按照《食品安全法》的有關規(guī)定，流通環(huán)節(jié)即市場上銷售的食品均由工商部門負責監(jiān)管。但據(jù)記者了解，目前市場監(jiān)管職能有所交叉的是，市場上銷售的初級農(nóng)產(chǎn)品如肉、蔬菜、蛋、水產(chǎn)品等按照《農(nóng)產(chǎn)品質量法》由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，即由農(nóng)業(yè)部門抽查質量，工商部門只能根據(jù)農(nóng)業(yè)部門的相關通報進行查處，無權抽檢?！掇r(nóng)產(chǎn)品質量法》先于《食品安全法》于2006年頒布實施。這種交叉管理無疑會導致監(jiān)管空白或者漏洞。
而在2006年的福壽螺事件中，孟慶普就認為在食品安全監(jiān)管上存在"模糊地帶",而近兩年，孟慶普把這一觀點修正為"存在灰色地帶",
孟慶普介紹，食品安全監(jiān)管的"灰色地帶"的"發(fā)明者"是河北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局局長楊永朝。楊永朝之所以稱之為"灰色地帶"而不叫盲區(qū)，是因為法律、法規(guī)都有原則規(guī)定，但一旦出了事，各部門又能"合理地"推脫責任，互相"踢皮球". 就像毒豆芽事件，在整個食品安全監(jiān)管鏈條上，只要是部門管理交叉的地方，就存在監(jiān)管灰色地帶。
十幾個部門管食品 為啥還管不好
在采訪了楊永朝，廣東省疾控中心主任張永慧，全國政協(xié)委員、中國疾控中心食品安全所所長嚴衛(wèi)星等專家之后，孟慶普在一篇稿件中列舉了如下食品安全上的"監(jiān)管灰色地帶":
--環(huán)境污染導致的農(nóng)產(chǎn)品安全問題。鎘大米是這方面的典型。涉及的監(jiān)管部門有環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生。環(huán)境污染屬于環(huán)保部門監(jiān)管；土地質量屬于國土部門監(jiān)管；農(nóng)產(chǎn)品污染對人體健康的危害評估，既可納入食品安全風險評估，也可納入農(nóng)產(chǎn)品質量安全風險評估，兩類評估分屬衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)兩個部門。由于涉及部門多，盡管這類問題公眾很關注，但解決起來一直進展不大，甚至對污染底數(shù)、是否存在健康危害這類基礎問題都沒有明確說法。
--食品中間品監(jiān)管問題。最典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。兩類事件的本質都是食品生產(chǎn)企業(yè)對自己的原材料沒有把好關，而原材料其實就是一個中間品。農(nóng)戶自己生產(chǎn)的鮮牛奶、養(yǎng)的豬可以供給大企業(yè)，也可以直接流向市場，不同的流通方式分屬不同的監(jiān)管部門，而且職能彼此交叉，包括農(nóng)業(yè)、質檢、商務、工商等，如果這個環(huán)節(jié)存在非法行為，哪個才是明確的負責部門呢？對這類問題一直是一事一議，始終缺少長效機制。
--食品加工小作坊。最典型的是染色饅頭、有毒豆芽。比如，饅頭監(jiān)管，蒸饅頭（生產(chǎn)）應該歸質檢部門；賣饅頭（經(jīng)營）歸工商部門；吃饅頭（餐飲消費）歸食藥監(jiān)部門。那么，街邊的饅頭店到底該歸誰監(jiān)管呢？各個部門都可以管，當然也都可以"名正言順"地不去管。豆芽這類農(nóng)產(chǎn)品還要復雜，根據(jù)實際生產(chǎn)情況，可能還要加上農(nóng)業(yè)部門去監(jiān)管。
--預包裝食品問題。不少農(nóng)村集貿(mào)市場上裸售的食品，比如餅干、蛋糕等，沒有包裝、生產(chǎn)日期和保質期，屬于經(jīng)營者預先裝入容器，再向消費者提供的預包裝食品，雖然涉及質檢、工商、食藥監(jiān)等多個部門，但目前基本無人管。飛機上的航空配餐也可劃入這一類。
--"掛羊頭賣狗肉"問題。濫用牛肉膏、"雜牌米+香精"熏出"五常香米"、一滴香變高湯等，屬于食品添加劑的生產(chǎn)、使用監(jiān)管問題，涉及質檢、工商、食藥監(jiān)、衛(wèi)生等多個部門。由于這種行為本質上是一種欺詐行為，還要涉及消費者協(xié)會、公安等。近幾年，政府對此雖然屢次高調打擊，但仍然問題不斷。 首席記者 金超
