毒大米、毒火腿、假奶粉、黑心月餅……當這些有毒的食品侵蝕著民眾身心健康的同時，一個個食品安全案件更拷問著我國的食品安全監(jiān)管和立法部門。據(jù)了解，全國人大教科文衛(wèi)委員會將在近期專門召開會議論證食品安全立法。為食品安全立法，這一萬眾呼喚而又老生常談的話題再次引人關(guān)注。
食品安全呼喚立法保障
近兩年，許多人大代表、政協(xié)委員都提出關(guān)于修改食品衛(wèi)生法及加強有關(guān)立法工作的議案、提案。今年4月至6月間，全國人大常委會對食品衛(wèi)生法的實施情況進行執(zhí)法檢查過程中，很多地方和部門都提出了修改食品衛(wèi)生法的意見。
法規(guī)律條凌亂，應(yīng)歸納整理。人大代表、鄭州三全食品股份有限公司董事長陳澤民談起食品安全立法時深有感觸地說，現(xiàn)在有關(guān)食品的法太多了，好像誰都可以訂。一些基層執(zhí)法部門維護部門利益，斷章取義、曲解法律法規(guī)。偏遠、落后的地區(qū)更是執(zhí)法混亂，造成假冒偽劣橫行。像阜陽假奶粉案、進口不合格奶粉等情況，生產(chǎn)、流通、監(jiān)管這些部門到底該承擔什么責(zé)任？這么多法早該歸納整理，條文越簡單越清楚。
食品安全立法關(guān)乎國家利益。在前年的兩會期間，大連韓偉集團董事長韓偉曾帶頭發(fā)起《食品安全信譽宣言》。這次接受記者采訪時，他正在比利時考察。他說，食品安全立法直接關(guān)系到國家利益。同時，對國內(nèi)食品企業(yè)打擊假冒偽劣、維護行業(yè)自律也至關(guān)重要。以食品安全法來統(tǒng)籌食品標準體系，可以避免目前食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準、食品營養(yǎng)標準之間的交叉與重復(fù)。
食品安全立法應(yīng)體現(xiàn)政治訴求。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)產(chǎn)品加工所魏益民博士認為，食品安全目前已上升到社會層面，是整體社會安全的組成部分并成為一個政治概念。不少國家政府把食品安全當作對社會、民眾必須做出的政治承諾、政治責(zé)任。強化食品安全必須建立在立法基礎(chǔ)之上，以國家整體利益為出發(fā)點。
據(jù)了解，我國目前涉及食品安全主要的法律規(guī)范有刑法、食品衛(wèi)生法、農(nóng)業(yè)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、動物防疫法、國境衛(wèi)生檢疫法等。行政法規(guī)有飼料和飼料添加劑條例、生豬屠宰管理條例等。
我國食品立法以往采用部門立法的模式：食品衛(wèi)生法是衛(wèi)生部門牽頭，產(chǎn)品質(zhì)量法是質(zhì)檢部門牽頭，農(nóng)業(yè)法是農(nóng)業(yè)部門牽頭。而進入20世紀80年代以來，一些國家以及有關(guān)國際組織從社會系統(tǒng)工程建設(shè)的角度出發(fā)，逐步以食品安全的綜合立法替代衛(wèi)生、質(zhì)量、營養(yǎng)等要素立法。
現(xiàn)有法律難以涵蓋整個食品鏈條
中國社科院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心特約研究員劉寧認為，我國目前的食品安全法律體系有些方面已經(jīng)不能適應(yīng)當今食品安全形勢的需要，《食品衛(wèi)生法》對體系內(nèi)其他法律法規(guī)、規(guī)范性文件的指導(dǎo)作用大大降低。主要原因一是《食品衛(wèi)生法》等法律法規(guī)所調(diào)整的范圍過于狹窄。僅對食品生產(chǎn)、經(jīng)營階段發(fā)生的食品安全進行規(guī)定，沒有包括種植、養(yǎng)殖、儲存等環(huán)節(jié)中的食品以及食品相關(guān)的食品添加劑，飼料及飼料添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營或使用。而食品安全問題涵蓋了從農(nóng)田到餐桌的全過程，法律應(yīng)當反映出整個食品鏈條，這就使法律出現(xiàn)了較大的法律監(jiān)管盲區(qū)。造成政府對飼料中加入瘦肉精、農(nóng)藥大量殘留、濫用抗生素、食品儲存污染等諸多問題的監(jiān)管滯后和監(jiān)管不力。
其次，《食品衛(wèi)生法》確定的執(zhí)法主體職責(zé)與現(xiàn)實情況有所脫節(jié)。該法第三條規(guī)定：國務(wù)院衛(wèi)生行政部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)食品衛(wèi)生工作。而1998年機構(gòu)改革之后，我國已形成了由國家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家工商行政管理局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢疫總局等多個部委共同按職能分段監(jiān)管的體制。2004年9月，國務(wù)院再次對有關(guān)部委的職責(zé)分工加以調(diào)整和明確?！妒称沸l(wèi)生法》應(yīng)對執(zhí)法主體職責(zé)做出相應(yīng)調(diào)整。
第三，和經(jīng)濟發(fā)達國家的食品安全法規(guī)相比，我國的法律體系內(nèi)容比較單薄、陳舊，缺少一系列保障食品安全的重要制度，如食品安全應(yīng)急處理機制、風(fēng)險評價制度、信用制度、信息發(fā)布制度等。同時，我國食品安全法律體系對食品安全等基本的概念尚未有明確的法律定義。
第四，食品安全法律責(zé)任的規(guī)定不嚴、銜接不順、內(nèi)容不全。食品衛(wèi)生法修訂在前，刑法修訂在后，食品衛(wèi)生法與刑法在同一罪名上尺度不一。食品衛(wèi)生法要求違法行為具有人身傷害后果才構(gòu)成犯罪，而刑法則強調(diào)當違法行為具有危害人身健康的危險性時即構(gòu)成犯罪，往往造成用行政處罰代替刑事追究的情況發(fā)生。
第五，現(xiàn)行食品安全法律體系欠缺對食品安全監(jiān)管機關(guān)及其工作人員監(jiān)管職責(zé)的落實和失職責(zé)任的追究制度。
以在國內(nèi)外造成惡劣影響的阜陽假奶粉案為例，記者查閱了相關(guān)新聞，發(fā)現(xiàn)當?shù)貛酌阜敢凿N售不符合衛(wèi)生標準的食品罪被判刑，有的僅被處罰1000元。而當?shù)厣婕氨O(jiān)管的相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)則依據(jù)黨紀處分條例和公務(wù)員暫行條例，僅受到黨紀和行政處分。阜陽市工商局公平交易局局長被開除黨籍、行政開除，移送檢察機關(guān)調(diào)查的是徇私枉法問題。
部門立法弊端凸顯監(jiān)管缺位
目前，我國食品監(jiān)管與部門立法相對應(yīng)的是分段管理模式。農(nóng)業(yè)部對農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖階段實施管理；質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，包括衛(wèi)生監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故；環(huán)保局參與產(chǎn)地環(huán)境和加工流通企業(yè)污染物排放的監(jiān)測與控制。
不少業(yè)內(nèi)人士認為，部門立法的缺陷與食品安全立法的滯后、缺位，直接導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管的缺位、錯位與重復(fù)管理的現(xiàn)象出現(xiàn)，這正是造成食品安全事件頻繁發(fā)生的重要原因。“七八個大蓋帽管不了一頭豬”、“十幾個執(zhí)法的管不了一個違法的”。這是老百姓對我國現(xiàn)行食品監(jiān)管體制弊端的調(diào)侃與諷刺。目前，國家食品藥品監(jiān)督管理局有了對食品安全進行綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對重大事故的查處職能，由于缺乏相應(yīng)的工作機制，無法從根本上解決當前各有關(guān)部門在食品安全管理方面存在的“規(guī)定偏軟、力度偏弱、職能分散、市場管理混亂”問題。
瑞典國家食品部部長代表、食品法規(guī)委員會主席、歐洲食品安全部管理委員會主席stuartA．Slorach博士認為，對于一個國家來說，只有一個全國性的食品安全機構(gòu)負責(zé)整個食物鏈，這種方式有很多好處。單一化的全國食品安全機構(gòu)可以促進法規(guī)的協(xié)調(diào)，保護措施的統(tǒng)一實施，還能夠更有效地利用資源，對保護消費者、應(yīng)對國內(nèi)外的挑戰(zhàn)做出快速反應(yīng)。近來很多國家也在往這個方向發(fā)展。如果有兩個或更多的機構(gòu)負責(zé)相關(guān)的職責(zé)，那么他們之間必須在工作上緊密合作。那些分解或合成的法律體系應(yīng)該簡化，許多國家包括歐盟成員國，現(xiàn)在也只用單一的基本食品法來保證統(tǒng)一標準的整合行動。
一些國家經(jīng)過多年實踐，已摸索出適合自己國情的食品安全監(jiān)管模式和經(jīng)驗。
———美國于1997年決定增加撥款1億美元的年度預(yù)算，設(shè)立總統(tǒng)食品安全啟動計劃，1998年又組成了多部門參加的“總統(tǒng)食品安全委員會”。
———日本于2003年制定了《食品安全基本法》。農(nóng)藥殘留問題原來由農(nóng)林水產(chǎn)省提出，而食品衛(wèi)生法的修改則由厚生勞動省負責(zé)，為解決部門間互相扯皮的現(xiàn)象。同年7月，日本又成立了直屬內(nèi)閣的食品安全委員會，審議有關(guān)食品安全的重要政策，協(xié)調(diào)各部門關(guān)系。而且這個委員會的7名成員由首相親自任命，均為食品安全方面的權(quán)威專家，公認能不被他人左右。
———加拿大針對原有的聯(lián)邦食品監(jiān)督體系不僅復(fù)雜而且缺乏一致性和協(xié)調(diào)性的弊端，于1997年4月1日成立食品檢驗局，承擔所有與食品安全性相關(guān)的監(jiān)管責(zé)任，從而降低了法律法規(guī)重疊交叉，使監(jiān)督變得更加有效。
監(jiān)管體制如何既立足國情又取“他山之石”
不久前，在北京召開的全球食品安全論壇上，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟部部長韓俊表示，從長期看，我國要建立有效的食品安全管理體制，可供選擇的改革方向有兩種：第一種是把現(xiàn)在分布于各部門的食品安全管理機構(gòu)完全整合在一起，統(tǒng)一放到一個獨立的食品安全管理機構(gòu)，徹底解決機構(gòu)重復(fù)和管理盲區(qū)問題。
該方案符合國際趨勢，但對現(xiàn)有行政體制的沖擊最大，改革的難度也最大。第二種是借鑒美國現(xiàn)有的食品安全管理體制模式，由國家食品藥品監(jiān)督管理局牽頭組織有關(guān)部門，按照食品的類別在各個部門進行分工。每個部門獨立地按照自己所分管，對食品從“農(nóng)田到餐桌”進行全過程監(jiān)管。
韓俊和魏益民都建議組建由相關(guān)政府職能部門組成的國家食品安全委員會，專門負責(zé)組織、協(xié)調(diào)各主管部門對食品安全的監(jiān)管工作，由一名國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)。魏益民還認為，美國總統(tǒng)食品安全委員會有一個科學(xué)家班子，我國食品安全決策監(jiān)管機構(gòu)也應(yīng)該設(shè)立一個科學(xué)家咨詢委員會，給政府科學(xué)決策提供建議和參考意見。
與學(xué)者專家、人大政協(xié)代表委員強烈呼吁立法形成強烈反差的是，記者在采訪一些相關(guān)監(jiān)管部門時，有關(guān)人士對此話題相當敏感，或出言謹慎或避而不談。有專家曾半開玩笑說，不要奢望食品安全立法是改頭換面的大手術(shù)，很可能最終只是修修鼻子、弄弄眼的整容手術(shù)。現(xiàn)實情況是，國家食品藥品監(jiān)督管理局只是副部級單位，讓它去協(xié)調(diào)正部級的衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部以及差不多級別的國家質(zhì)檢總局、國家工商行政管理局確實勉為其難。而賦予它的職能被人們形象地稱為“抓手”，就是有了情況，去組織、去協(xié)調(diào)相關(guān)部門處理，又談何執(zhí)法？
一些專家和業(yè)內(nèi)人士表示，根據(jù)我國現(xiàn)有國情，一蹴而就也許并不是好辦法。多部門綜合協(xié)調(diào)可能更務(wù)實。據(jù)中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所李先德介紹，協(xié)調(diào)歐盟二十幾個成員國的法律是一個漫長的過程。直到2002年，歐洲經(jīng)歷了瘋牛病危機以及其他一些食品安全丑聞后，才通過了一個基本的法律框架文本，確定了歐盟食品法律的基本原則和要求。同時，法規(guī)還要求成立歐盟食品安全署。
歐盟遵循兩種方法來協(xié)調(diào)食品法律，第一種是橫向法律，它所包含的內(nèi)容對所有食物都通用，如添加劑、標簽、衛(wèi)生等；第二是縱向法律，適用于特定的食品，如巧克力、蜂蜜、果汁等。歐盟的食品法律由成員國的官員負責(zé)實施和執(zhí)行，如果成員國不遵守歐盟法令和法規(guī)，歐盟委員會有權(quán)對其在歐洲法院采取法律行動。
除了歐盟，兩個有著歷史淵源、同屬一個自由貿(mào)易區(qū)的國家———新西蘭、澳大利亞竟共同組建了一個食品標準局，由部長聯(lián)席會議來協(xié)調(diào)。這曾讓魏益民感慨良多：盡管中央非常重視食品安全問題，但相當多的部門對待食品安全依然是官僚機構(gòu)的人治思維方式，科學(xué)精神和法律意識淡薄、缺位。他說，兩個國家之間尚且可以協(xié)調(diào)做到的事，我們又有什么理由做不到呢？
