2005年1月30日，中央電視臺新聞頻道《每周質(zhì)量報告》欄目，以"'水'牛招搖上市"為題目，連續(xù)播放了江蘇省蘇州市所轄太倉和昆山的肉牛屠宰基地，在牛肉生產(chǎn)加工及其運往上海肉類批發(fā)市場上市的過程中，生產(chǎn)者嚴重違反產(chǎn)品質(zhì)量安全規(guī)定，生產(chǎn)不（安全）合格牛肉；同時，動物防疫機構不履行法定職責，在屠宰檢疫許可和產(chǎn)品運輸與上市等三個環(huán)節(jié)的防疫監(jiān)督中不作為或亂作為，從江蘇到上海全面出現(xiàn)，導致被注入了20％水分的"注水牛肉"最終進入消費環(huán)節(jié)，人民群眾仍然沒有消費到安全肉的調(diào)查報告。
　　它再次暴露出農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中存在嚴重的問題。昆山花橋的屠宰檢疫辦事機構雖與牛肉屠宰場設在一起，但該機構沒有依法履行其法定的動物檢疫（查）職責，而出具了動物產(chǎn)品檢疫證明等。上海市洋橋動物防疫監(jiān)督檢查中心站是外地動物產(chǎn)品入滬的質(zhì)量安全監(jiān)管機構，但該站的動物防疫監(jiān)督人員卻沒有對牛肉作任何監(jiān)督檢查，就在貨主的檢疫證明上加蓋了通關印章，從而讓這"注水牛肉"順利地進入曹安肉類批發(fā)市場；該市場的肉類衛(wèi)生檢查室本來是負責畜產(chǎn)品進入消費環(huán)節(jié)的最后一道防線，然而這里的肉類安全檢查人員又只憑貨主入滬的通關證明，仍不對牛肉作進一步檢查，就讓牛肉掛上了產(chǎn)品貨架并自由銷售。三道防線全面失守，給人留下肉類安全沒有保障，監(jiān)管機構形同虛設的印象。
　　同時也進一步暴露出生產(chǎn)、經(jīng)營者仍然對自身產(chǎn)品質(zhì)量安全的漠視。沒有達到基本的動物防疫條件就進行肉牛屠宰，在屠宰中也沒有絲毫的質(zhì)量安全意識，不但沒有對自身產(chǎn)品進行品質(zhì)檢驗，更為惡劣的是還要在牛肉中注入20％水分。
　　畜產(chǎn)品是農(nóng)產(chǎn)品中一個很重要的組成部分，是指動物產(chǎn)品及其直接加工品，它包括食用和非食用兩個方面，大家通常所說的畜產(chǎn)品主要是指食用畜產(chǎn)品（食品）。質(zhì)量安全，目前國內(nèi)有三種說法：一是指質(zhì)量和安全的組合。質(zhì)量是指畜產(chǎn)品的外觀和內(nèi)在品質(zhì)，如營養(yǎng)成份，色香味和口感、加工性能等；安全是指畜產(chǎn)品的危害因素，如農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬污染等對人、動植物和環(huán)境存在的危害和潛在危害。二是質(zhì)量安全作為一個詞組，是畜產(chǎn)品安全、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)要素的綜合。第三個是狹義概念，指質(zhì)量中的安全。所以，WHO（1996）對食品質(zhì)量安全給出了這樣的定義：即，"按其原定用途進行制作和食用時不會使消費者受害的一種擔保，它主要是指在食品的生產(chǎn)和消費過程沒有達到危害程度的劑量的有毒、有害物質(zhì)或因素的加入，從而保證人體按正常劑量和以正確方式攝入這種的食品時不會受到急性或慢性的危害，這樣危害包括對攝入者本身及其后代的不良影響"。綜上所述，畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，就是保證鮮豬肉等食品本身固有的性狀。即鮮豬肉等本身固有的性狀，應符合GB2702等標準規(guī)定的感觀指標（色澤：肌肉有光澤，紅色均勻，脂肪乳白色；組織狀態(tài)：纖維清晰，有堅韌性，指壓后凹陷立即恢復；粘度：外表濕潤，不粘手；氣味：具有鮮豬肉固有的氣味,無異味；煮沸后肉湯：澄清透明,脂肪團聚于表面），理化和微生物等毒有害物質(zhì)的含量應在GB2702、NY5029等標準的規(guī)定限量值以內(nèi)。因此，質(zhì)量安全監(jiān)管就是保障畜產(chǎn)品的固有指標和有毒有害物質(zhì)含量在標準范圍內(nèi)，不對人體健康構成危害的控制。這些指標是中性的公開技術標準，不論是生產(chǎn)者，還是消費者，以及監(jiān)管者或社會，均以此為依據(jù)，進行判斷。
　　按照畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的職責劃分，當?shù)孬F醫(yī)主管部門有不可推卸的法律責任。根據(jù)《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》［國發(fā)（2004）23號］文件精神，農(nóng)業(yè)部從2005年1月1日起負責全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，因此各級獸醫(yī)部門就是本轄區(qū)內(nèi)畜產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管部門。按照這個決定，"央視"公開的"注水牛肉"問題，就是當?shù)氐谋O(jiān)管部門沒有忠實履行其法定職責的不作為或亂作為。但是我們也要看到產(chǎn)生這個問題的客觀原因：一是國務院在2004年9月作出從2005年1月開始施行的決定，以至于準備期短，在部門內(nèi)尚未達成廣泛的共識和得到有效的貫徹執(zhí)行，如法律、法規(guī)需要修改，執(zhí)行標準需要修訂，人員需要培訓等等，這些細節(jié)都還無法在基層得到很好的實施。過去，獸醫(yī)部門的職責是保障提供足夠的畜產(chǎn)品，對產(chǎn)品的質(zhì)量安全檢查，也主要是判斷其是否有傳染病、寄生蟲病等，這就是國內(nèi)動物檢疫的本職工作。在出臺《動物防疫法》之前，由于商業(yè)等部門的干擾，國務院曾經(jīng)有一個關于畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的肉品品質(zhì)檢驗、屠宰檢疫和食品衛(wèi)生檢驗等三項職能職責劃分的規(guī)定，獸醫(yī)部門只有動物防疫方面的屠宰檢疫監(jiān)管職責；衛(wèi)生部門在屠宰檢疫合格后，作食品的，才按《食品衛(wèi)生法》進行監(jiān)管；屠宰企業(yè)在屠宰生產(chǎn)中自己作品質(zhì)檢驗。因此，從這個意義上就全國而言，"注水肉"的問題，獸醫(yī)部門是無權監(jiān)管的。二是配套政策尚未出臺，基層無法實施有效的操作。檢疫許可是基于安全和技術標準的技術行政審查與判斷，現(xiàn)有的檢疫許可標準都主要是檢查是否有傳染病和寄生蟲病兩個方面的規(guī)定，而沒有其他安全方面的規(guī)定，因此沒有辦法作其他安全方面的技術行政審查和判斷。三是嚴重缺乏工作經(jīng)費，導致工作導向不正確。由于工作上有一種看重收費的潛在導向（解決基本的生存問題需要錢，而國家又沒有保障，這個問題我在《動物防行政許可：地方規(guī)模最大的行政許可》一文中有詳細的論述，該文從2005年1月開始在《四川畜牧獸醫(yī)》上連載?。．斎晃覀円吹?，上海市已有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的地方法規(guī)，作為上海的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構，肯定沒有任何理由來推脫自己的法律責任了。
　　畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的能力建設不足。目前，在地方縣級以下獸醫(yī)部門絕大部分尚未設立具體負責畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的實施機構。結構決定功能，沒有這方面的組織結構，就不可能真正堅持開展這方面的工作。加之這些部門的人員，由于受到多方面因素的影響，素質(zhì)不高、力量不強、觀念落后。因此，尚未形成畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的理念和監(jiān)管能力，不能適應新形勢下全社會對畜產(chǎn)品質(zhì)量安全日益增長的需要。
　　前面已提到了檢疫，其實，它既是一個技術的概念，也是一個行政管理的概念。目前在國內(nèi)監(jiān)管，執(zhí)行的是《動物防疫法》，按照該法第三十條的界定，它是"動物防疫監(jiān)督機構按照國標準和國務院畜牧獸醫(yī)管理部門規(guī)定的行業(yè)標準、檢疫管理辦法和檢疫對象，依法對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫"。結合《行政許可》的相關規(guī)定，可以確認它是一種直接關系到公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要……產(chǎn)品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范等，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審查的行政許可事項。該項檢疫許可屬于"核準"的范疇。性質(zhì)上，是行政機關（動物防疫監(jiān)督站等）對動物及其產(chǎn)品是否達到特定的技術標準、技術規(guī)范的判斷、審核、認定。功能上，是為了防止危險、保障安全。特征上，一是依據(jù)是國家標準和農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的行業(yè)標準等技術標準和規(guī)范，因此具有很強的專業(yè)性、技術性和客觀性；二是必須根據(jù)實地檢驗、檢測、檢查等才能作出檢疫許可；三是沒有數(shù)量限制和自由裁量權，凡是符合檢疫許可依據(jù)的，都必須"核準"；四是具有強制性，未經(jīng)檢疫許可，禁止任何人的動物及其產(chǎn)品移動和生產(chǎn)、經(jīng)營；五是具有很強的時效性，在環(huán)境或技術條件改變的情況下，均應獲得新的檢疫許可；所以對活動物的檢疫許可期限原則上規(guī)定在1-2天以內(nèi)，最長不得超過7天；而動物產(chǎn)品的檢疫許可期限原則上也是1-2天，最長不得超過30天；六是一種專業(yè)技術性很強的行政許可行為。法律規(guī)定，只能由動物防疫監(jiān)督機構的動物檢疫員和動物防疫監(jiān)督員來實施；七是國家行政許可中的一種稀有的現(xiàn)象：需要對監(jiān)管物的每個環(huán)節(jié)，即使是同一個監(jiān)管物，但在不同時間內(nèi)，也要進行檢疫許可的具體行政行為；八是行政許可的原則是不收費，但檢疫許可就是原則的例外，《動物防疫法》第三十四條明確規(guī)定，要按照國務院財政和物價主管部門規(guī)定的標準收費。這個收費雖然解決了縣鄉(xiāng)兩級動物防疫單位的部分經(jīng)費問題，但存在一些不能回避的矛盾和問題。從以上分析可以看出，由于獸醫(yī)部門過去的職能配置問題，在他所形成的關于動物或畜產(chǎn)品標準中，除了"無公害畜產(chǎn)品標準"涉及到整個產(chǎn)品的質(zhì)量安全外，其他絕大部分標準均未這方面的規(guī)定；然而，無公害畜產(chǎn)品標準還不是在全國通用的強制性標準，它目前只是在無公害畜產(chǎn)品生產(chǎn)和管理、認證中適用。當然，中央各相關部門正按國務院的"決定"，加緊進行職能調(diào)整和有關的法律、法規(guī)和技術標準、規(guī)范等的修改工作。
　　現(xiàn)在有必要對檢疫這個概念進行全面回顧，以便人們正確認識這項工作。從字面上理解，《辭海》上稱"檢"為考察，"疫"是瘟疫，即檢查急性傳染病。其實，它來源于英文，是"quarantine"一詞的中文翻譯，基本意思是四十天，進一步引伸為隔離觀察、檢疫、檢疫期等。最早來源于意大利，該國在十四世紀時為了防止當時歐洲黑死病、霍亂等的傳入，規(guī)定對抵港船只實行四十天的強制隔離觀察措施。認為只要在這個期間不發(fā)病，則不會再發(fā)病，從而可以防止傳染病的傳入。這也是實踐經(jīng)驗的科學總結。1879年，一些歐洲國家檢查到從美國進口的肉類中有旋毛蟲，對人身健康造成了危害。又是意大利率先禁止從美國進口肉類，其他一些國家也陸續(xù)禁止進口。并對本國的肉類實施旋毛蟲檢查，凡發(fā)現(xiàn)旋毛蟲陽性的肉類，一律作無害化處理，從而在歐洲消滅了旋毛蟲的危害。后來這些措施逐步在全世界推廣運用，成為各國政府保障本國人民的健康、本國經(jīng)濟與社會安全的重要綜合、安全技術手段，在國內(nèi)和國際交往中加以運用，并在世界貿(mào)易組織的基本規(guī)則中確認。我國引入這一概念并加以運用已經(jīng)是1920年代，比國外晚了上百年。今天，與國際先進水平相比，仍然非常落后！國際上一直都是官方獸醫(yī)來負責全面實施，然而我國自1950年代以來，就一分為三：農(nóng)業(yè)（獸醫(yī)）部門負責動物健康檢查階段的檢疫工作（類似于美國農(nóng)業(yè)部動植物健康檢驗（查）局的職能），商業(yè)部門負責動物屠宰的健康檢查工作（類似于美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗（查）局的職能），衛(wèi)生部門負責蛋、奶等的健康檢查（仍類似美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗（查）局的職能）；因此，我國農(nóng)業(yè)（獸醫(yī)）部門實施這一職能，一開始就是殘缺的。后來，雖然進行了職能調(diào)整，但到2004年底以前，獸醫(yī)部門的法定職責仍然是動物的健康檢查和產(chǎn)品是否有動物傳染病與寄生蟲病方面的安全檢查，而不是整個產(chǎn)品的全面安全檢查。
　　也要看到，過去影響畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的主要因子，是動物傳染病和寄生蟲病及其病原體。隨著社會的進步，這些因子已得到了有效控制。但環(huán)境污染越來越重，農(nóng)產(chǎn)品的本底性污染和農(nóng)藥、獸藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品的大量應用，畜產(chǎn)品中的重金屬、農(nóng)藥、獸藥殘留廣泛存在，對人民身體健康和生命安全構成的威脅也越來越大。在這種情況下，西方發(fā)達國家開始逐步對其分析、檢測，并以農(nóng)業(yè)部門為主進行安全檢查與控制。所以美國運用的是英文"Inspection"一詞來表達，它的核心是"看"，但要仔細地、用心地看，在實踐中當然包括用肉眼、儀器來觀察，用化學等方法來鑒別，非常強調(diào)主動和系統(tǒng)地檢查生產(chǎn)過程是否有過錯或產(chǎn)品有缺陷。進入1990年代后，進一步提出"Biosecurity"或糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity（從字面上可以理解為"生物保安"，但聯(lián)合國FAO農(nóng)業(yè)委員會第十七屆關于"糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity"會議（COAG／2003／9）認為中文、法文等語言中目前沒有合適的字或詞來準確表達的意思，因而建議中文、法文等暫不翻譯。"生物保安"的譯法是香港以及國內(nèi)部分單位和專家的譯法，這一概念在2004年初才引入國內(nèi)并加以推介）。它是一項一體化戰(zhàn)略方針，包括分析和管理食品安全、動植物生命和健康方面的風險以及有關環(huán)境風險的政策和管理框架，涉及有害生物及病害和動物傳染病的傳入，基因修飾生物及其制品的傳入和釋放，外來入侵品種和基因型的傳入和管理，以及生物武器的擴散和使用等。是一個與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、食品安全、環(huán)境保護及生物多樣性、國家安全直接相關的整體概念。區(qū)別于被動防御的生物安全、食品安全，是人們積極主動采取措施保證機體健康生存和生產(chǎn)的一整套生產(chǎn)、科研和管理體系。它體現(xiàn)了人類社會與自然保持和諧共存的可持續(xù)發(fā)展的觀念。推動糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity體系建設，不僅可以促進農(nóng)、林、牧、漁的健康持續(xù)發(fā)展，而且對于確保食品安全、改善和提高人口生活質(zhì)量、健康水平，早日實現(xiàn)小康社會的宏偉藍圖有著重大意義。
　　因此可以看出，糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity措施，由負責衛(wèi)生及動、植物檢疫機構從檢疫的被動實施，轉(zhuǎn)向主動地全程安全檢查，如風險分析、風險管理、風險控制等等。其目的：一是為了保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)（農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村）免受有害生物（動植物、真菌以及其他微生物等）等對生產(chǎn)系統(tǒng)與它所依賴的環(huán)境造成任何破壞。二是保護人體健康和保護消費者安全，特別是保護弱勢消費群體對農(nóng)產(chǎn)品的信任。"'水'牛招搖上市"這類問題導致了畜產(chǎn)品的不安全，增加了畜產(chǎn)品的風險，它的出現(xiàn)必然嚴重影響到消費者的消費信心。三保護環(huán)境和促進可持續(xù)生產(chǎn)。根據(jù)這一理念來看，香港特區(qū)政府的相關行政架構為漁農(nóng)自然護理署，正是糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity的具體體現(xiàn)。新西蘭在1993年就通過了"生物保安法"。中國華僑網(wǎng)在2004年7月11日就報到了二起這方面的案例：華人韓某攜1250克馬肉入新西蘭，被法庭罰款1250新西蘭元；華人張某偷運大鮑魚5.76噸，市值約140萬新西蘭元，如他的商業(yè)偷運罪名成立，最高會被判入獄5年和罰款25萬新西蘭元（約95萬7000港元）。11月17日該網(wǎng)又以華生攜咸鴨蛋干椒茶葉入境新西蘭被重罰為標題，報到了華人董某因偷運4個咸鴨蛋和620克茶葉被法庭重罰1000新西蘭元的消息。這就是"生物保安法"運用情況的具體事例。美國等國在"911"后更是在此基礎上提出了生物反恐，并加以立法（Bioterrorism Act），以控制高致病性病源微生物，如炭疽等各種風險因子對美國的入侵。聯(lián)邦政府新組建了國土安全部，曾計劃將隸屬于農(nóng)業(yè)部的動植物健康檢驗局和食品安全檢驗局并入該部，以實現(xiàn)保安職能重新組合的需要。從這些事例中，不難看出，發(fā)達國家已將檢疫的內(nèi)涵從畜產(chǎn)品質(zhì)量安全上升到國家和社會的戰(zhàn)略安全高度上來，并采用更加科學、更加嚴厲的法律措施來確保其實施。
　　綜上所述，檢疫不但是一個不斷發(fā)展變化的技術概念，還是一個行政許可的法律概念，更是一個關于畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，乃至國家戰(zhàn)略安全的綜合概念；而不是一個單一的、僅僅檢查動物及其產(chǎn)品是否染疫的片面、靜止的概念。不能人為地割裂其有機聯(lián)系。應當看到，動物檢疫是我國當前唯一規(guī)定要由政府實行逐件、逐環(huán)節(jié)進行許可監(jiān)管的產(chǎn)品類別。因此，做好這項工作，可有效保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全。
　　當前要特別解決好以下幾個方面的問題：一是盡快出臺《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和修訂《動物防疫法》、《食品衛(wèi)生法》等，為全面監(jiān)管畜產(chǎn)品質(zhì)量安全奠定法律基礎。掃除《動物防疫法》第四條"動物屠宰，依照本法對其胴體、頭、蹄和內(nèi)臟實行檢疫、監(jiān)督。經(jīng)檢疫合格作為食品的，其衛(wèi)生檢驗、監(jiān)督，依照《中華人民食品衛(wèi)生》的規(guī)定辦理"等法律障礙。二是加強能力建設。為全面實施畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管作好組織結構、人員配備和素質(zhì)等方面的基礎工作。迅速開展一線檢疫、監(jiān)督等質(zhì)量安全監(jiān)管人員的業(yè)務技能培訓工作，使他們盡快跟上工作的需要。三是細節(jié)的完善。細節(jié)就是符合當前國際、國內(nèi)形勢和準確反映當前新科學技術的標準。細節(jié)決定成敗?，F(xiàn)階段要特別做好各項檢疫及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的修訂完善工作,將標準劃分成程序性和質(zhì)量安全性的兩類，詳細規(guī)定在檢疫操作中要完成那些檢查、產(chǎn)品質(zhì)量必須符合什么標準才準予經(jīng)營或移動等，使生產(chǎn)者便于執(zhí)行、社會便于理解、監(jiān)管者便于操作和界定。



（謝成光 四川省青川縣畜牧食品局）


來源：中國農(nóng)村研究網(wǎng)