兩輪檢驗(yàn)，不同結(jié)論，揭示食品安全監(jiān)管的深層制度矛盾
財(cái)新《新世紀(jì)》 記者 張艷玲 藍(lán)方 徐超
河北省邯鄲市大名縣五得利街上，空氣中彌漫著面粉的味道。9月本是面粉需求的旺季，但對(duì)于總部坐落于此的大型面粉企業(yè)——五得利面粉集團(tuán)有限公司（下稱五得利）而言，食品安全監(jiān)管部門對(duì)其產(chǎn)品兩批截然不同的檢驗(yàn)報(bào)告，卻驟然打亂了原定的生產(chǎn)安排。
2012年9月11日，由滄州市公安局送檢的三份檢驗(yàn)報(bào)告稱，從五得利三個(gè)型號(hào)的面粉中分別檢出了硼砂。9月14日，滄州市工商局據(jù)此判定，“這三個(gè)型號(hào)面粉存在非法添加行為”，并據(jù)此迅速采取措施，要求問題產(chǎn)品“立即停止銷售，下架封存”，并層層上報(bào)省工商局、省食品安全委員會(huì)辦公室（下稱食安委）。隨即，針對(duì)“硼砂面粉”的清查在全省范圍內(nèi)展開，生產(chǎn)這三個(gè)型號(hào)面粉的五得利保定市雄縣、衡水市深州分廠也被責(zé)令停產(chǎn)停銷接受調(diào)查。
硼砂學(xué)名四硼酸鈉，化學(xué)式為Na2[B4O5(OH)4]·8H2O，是無色半透明晶體或白色結(jié)晶粉末，硼砂能生成硼酸，后者分子式為H3BO3,。硼砂和硼酸加入食品中有防腐、增加彈性和膨脹的作用。但硼砂能致癌。有醫(yī)生透露，連續(xù)攝入硼砂會(huì)在體內(nèi)蓄積，成人中毒劑量是1-3克，急性中毒癥狀為嘔吐、腹瀉、紅斑、循環(huán)系統(tǒng)障礙、休克，成人攝入15克即可致死，嬰兒致死量為2-3克。
早在1979年，中國(guó)政府就將硼酸和硼砂列為禁用食品防腐劑。2008年，衛(wèi)生部陸續(xù)發(fā)布了五批《食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)和易濫用的食品添加劑名單》，硼酸與硼砂位列其中，這說明食物中絕不能添加；不過，因其能增加爽滑口感、防腐且價(jià)格便宜，以小作坊為主的違法添加屢禁不止。
但五得利卻是面粉加工行業(yè)的龍頭企業(yè)，其官網(wǎng)資料稱其是全國(guó)面粉行業(yè)惟一入選中國(guó)制造業(yè)500強(qiáng)榜單的企業(yè)，經(jīng)過國(guó)家統(tǒng)計(jì)局行業(yè)企業(yè)信息發(fā)布中心監(jiān)測(cè)，市場(chǎng)占有率達(dá)到9.36%，2011年度全國(guó)市場(chǎng)同類產(chǎn)品銷量第一名，銷售額達(dá)到121億元。這家始建于1989年的民營(yíng)企業(yè)，目前在全國(guó)六省建有11個(gè)子公司，日處理小麥2萬噸，規(guī)模號(hào)稱世界第一。因此，五得利面粉檢出硼砂受到了河北省食品監(jiān)管部門的高度重視。
但在當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門對(duì)五得利的工廠進(jìn)行全面抽檢后，第二輪檢驗(yàn)報(bào)告的結(jié)論卻截然相反，包含三個(gè)批次“硼砂面粉”在內(nèi)的43份抽樣樣品中，除一份小麥原糧中檢出略高于檢出限的硼酸外，其余結(jié)論均是“未檢出”。
2012年9月26日，河北省食安委在“上半年以來河北食品安全工作情況”新聞發(fā)布會(huì)上正式澄清，稱五得利面粉安全可靠。
短短十余天，政府的態(tài)度有了一百八十度的轉(zhuǎn)變。
“硼砂面粉”發(fā)現(xiàn)始末
9月14日，一份名為《關(guān)于“五得利”面粉進(jìn)行清查的情況報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）從河北省滄州市工商局發(fā)往河北省工商局后，又迅速在河北省食安委、質(zhì)監(jiān)局層層傳遞。《報(bào)告》指出，五得利旗下“有三個(gè)型號(hào)面粉存在非法添加行為”。
《報(bào)告》援引的檢測(cè)結(jié)果顯示，五得利面粉廠衡水深州分廠生產(chǎn)的超精小麥粉硼砂含量為4.33毫克/千克，五得利面粉廠保定雄縣分廠生產(chǎn)的貳零型面粉硼砂含量為4.66毫克/千克，叁零型號(hào)面粉硼砂含量為4.56毫克/千克。
上述結(jié)論的得出源自8月中下旬的一次執(zhí)法行動(dòng)。當(dāng)時(shí)，滄州市運(yùn)河工商分局工作人員到轄區(qū)內(nèi)的小王莊鎮(zhèn)抽檢，在兩個(gè)攤販的涼皮中測(cè)出含有硼砂。
8月28日，滄州市運(yùn)河工商分局遂將這一線索移交給運(yùn)河區(qū)公安分局。運(yùn)河區(qū)公安分局即立案?jìng)刹椋瑢蓚€(gè)攤販刑事拘留。但經(jīng)過訊問，兩人都表示沒有在加工涼皮過程中添加硼砂等物質(zhì)，可能是制作涼皮的面粉存在問題。
隨后，辦案民警對(duì)兩攤販?zhǔn)褂玫拿娣圻M(jìn)行抽樣，送北京市出入境檢驗(yàn)檢疫局檢驗(yàn)檢疫技術(shù)中心檢測(cè)，認(rèn)定被抽樣面粉中檢出硼砂。9月5日，滄州市兩家提供面粉的五得利面粉經(jīng)銷商，受到了辦案民警的調(diào)查。兩位經(jīng)銷商稱，他們銷售的面粉從五得利面粉廠保定市雄縣分廠和衡水市深州分廠購(gòu)入。辦案民警現(xiàn)場(chǎng)封存了涉案的貳零粉、叁零粉和超精小麥粉后，抽樣再次送北京市出入境檢驗(yàn)檢疫局檢驗(yàn)檢疫技術(shù)中心檢測(cè)。
9月11日，北京市出入境檢驗(yàn)檢疫局檢驗(yàn)檢疫技術(shù)中心出具了面粉檢出硼砂的檢測(cè)報(bào)告。滄州市公安局將結(jié)果告知滄州市工商局。9月13日，滄州市公安局發(fā)給滄州市工商局一份《關(guān)于我市“五得利”面粉經(jīng)銷點(diǎn)面粉中檢測(cè)出含有硼砂情況的函》，將這一結(jié)果告知滄州市工商局，這也是前文所述查處安排所依據(jù)的官方檢測(cè)報(bào)告正式結(jié)論文本。
2012年9月19日，邯鄲市政府網(wǎng)刊登了題為“武安市工商局迅速清查不合格面粉問題”的消息，稱對(duì)“通知中所列的非法添加硼酸的同廠家、同品牌、同規(guī)格、同批次的‘五得利’面粉全面進(jìn)行拉網(wǎng)式清查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即要求食品經(jīng)營(yíng)者停止銷售、下架封存”。
非法添加爭(zhēng)議
官方非法添加的定性出乎企業(yè)意料。五得利“涉嫌添加硼砂”的消息廣泛傳播，企業(yè)身陷輿論漩渦。9月23日，五得利集團(tuán)向公眾做出企業(yè)“從未向面粉中添加一分一毫硼砂”的保證。當(dāng)天，在五得利集團(tuán)總部辦公室，72歲的五得利創(chuàng)始人丹宏向財(cái)新記者強(qiáng)調(diào)，“測(cè)出了硼，不等于添加了硼砂。”
丹宏所指，與目前中國(guó)對(duì)于食品中硼砂和硼酸的檢測(cè)方式有關(guān)。雖禁止添加，但衛(wèi)生部2008年發(fā)布的《食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)和易濫用的食品添加劑名單》當(dāng)中，并未規(guī)定硼酸和硼砂的檢驗(yàn)方法。當(dāng)前對(duì)硼砂的檢測(cè)，乃是依據(jù)《GB/T21918—2008食品中硼酸的測(cè)定》（下稱《測(cè)定》）。這一國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)提供了兩種檢測(cè)方法。
第一法全稱為“乙基己二醇-三氯甲烷萃取姜黃比色法”，乃是在酸性條件下檢測(cè)樣品中硼酸的含量。因?yàn)榕鹕霸谒嵝匀芤褐袝?huì)以硼酸形式存在，所以測(cè)量食品中硼酸含量的方法也可以反映硼砂的含量。但由于小麥等農(nóng)作物中天然含有硼元素，硼元素在酸性條件下也是以硼酸的形式出現(xiàn)。因而，第一法測(cè)出的硼酸量，并不必然是人為添加的硼砂轉(zhuǎn)換形成。至于究竟測(cè)出的硼酸達(dá)到多少量可推定為人為添加，目前并無判斷標(biāo)準(zhǔn)。第一法僅能提供一個(gè)檢出值——若硼酸含量低于2.5毫克/千克，視為未檢出。《測(cè)定》中第二法的檢測(cè)精度則比第一法更高。第二法又分“電感耦合等離子體原子發(fā)射光譜（ICP-AES）法”和“電感耦合等離子體質(zhì)譜（ICP-MS）法”。與第一法測(cè)定硼酸含量不同，這兩種方法測(cè)算的是樣本中硼元素的含量。根據(jù)硼在硼酸和硼砂中的比重，將測(cè)出的總硼含量換算成對(duì)應(yīng)的硼酸或硼砂含量。硼以硼酸鹽和硼酸形式，天然存在于主要農(nóng)作物及其制品中，在正常的攝入量下，可維持骨骼的健康和正常代謝鈣、磷、鎂，所以根據(jù)檢測(cè)出的硼或硼酸含量不易判斷是否有人為添加。
與此有關(guān)，2010年，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與食品安全所對(duì)中國(guó)12省市部分食品中硼本底含量進(jìn)行調(diào)查——即對(duì)食品中可能天然存在的硼含量做出估算。這份名為《中國(guó)12省市部分食品中硼本底含量調(diào)查及居民攝入量初估》的論文建議，小麥粉中硼元素的本底含量值應(yīng)為1.65毫克/千克。
論文的作者之一，中國(guó)工程院院士陳君石告訴財(cái)新記者，因?yàn)榕鹗翘烊淮嬖诘?，可以高一點(diǎn)低一點(diǎn)，“除非完全超出模糊地帶，那就要追查”，但不能“一看到檢出了就認(rèn)為有人為添加”。
據(jù)了解，對(duì)于五得利三個(gè)批次面粉含有硼砂的檢測(cè)，乃是依據(jù)《測(cè)定》的第二法。也就是說，按照此法，只能測(cè)出樣本中含有的硼元素。針對(duì)此，五得利新聞發(fā)言人馬秋亮稱，根據(jù)硼砂和硼之間的比例關(guān)系，將檢驗(yàn)結(jié)果中所謂的硼砂量折算成最初的硼含量，4.56毫克/千克的硼砂中硼含量是0.52毫克/千克，4.66毫克/千克的硼砂硼含量是0.528毫克/千克——均在專家建議的小麥粉本底含量值以內(nèi)。五得利內(nèi)部一位高管私下表示，據(jù)他了解的情況，北京市出入境檢驗(yàn)檢疫局檢驗(yàn)檢疫技術(shù)中心是在滄州市公安局的“強(qiáng)烈要求”下，才將硼元素含量倒推成硼砂的含量。但這一說法，財(cái)新記者未得到公安及檢測(cè)機(jī)構(gòu)方面的證實(shí)。
復(fù)檢曲折
在五得利看來，如能早就上述結(jié)論向官方作出申訴，可避免“下架、停售”等行政手段造成的損失。事實(shí)上，根據(jù)有關(guān)執(zhí)法程序，企業(yè)可對(duì)執(zhí)法部門的檢驗(yàn)結(jié)果申請(qǐng)復(fù)檢，但復(fù)檢并未正常進(jìn)行。
《河北省工商行政管理局流通環(huán)節(jié)食品抽樣檢驗(yàn)暫行規(guī)定》（下稱《暫行規(guī)定》）要求，檢驗(yàn)結(jié)束，經(jīng)工商行政管理部門審核同意后，要將抽樣檢驗(yàn)結(jié)果通知標(biāo)稱的食品生產(chǎn)者。標(biāo)稱食品生產(chǎn)者對(duì)抽樣檢驗(yàn)結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到檢驗(yàn)結(jié)果送達(dá)書之日起15日內(nèi)，向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門公布的承擔(dān)復(fù)檢工作的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)檢。復(fù)檢結(jié)論乃是最終檢驗(yàn)結(jié)論。
馬秋亮認(rèn)為，被告知檢測(cè)結(jié)果，并依法申請(qǐng)復(fù)檢，是企業(yè)的法定權(quán)利。南開大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳解釋，從行政法法理上講，當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出對(duì)行政相對(duì)人不利決定時(shí)，首先應(yīng)告知對(duì)方，并給其申辯的機(jī)會(huì)，方稱程序的正義。
但馬秋亮表示，五得利始終沒收到任何形式的產(chǎn)品“不合格”通知。直到一系列下架停售、停產(chǎn)執(zhí)行時(shí)，位于河北邯鄲市大名縣的五得利總部才知自家生產(chǎn)的面粉，已被定性為涉嫌添加硼砂。9月16日，五得利派集團(tuán)大名分公司總經(jīng)理和集團(tuán)辦公室主任赴滄州市，向公安局、工商局了解情況，并申請(qǐng)復(fù)檢，但據(jù)五得利稱未收到任何回應(yīng)。
為自證清白，五得利要求各地的廠商將產(chǎn)品自行送到具有檢驗(yàn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)檢測(cè)。根據(jù)陸續(xù)出爐的自檢結(jié)果，五得利稱自己的產(chǎn)品全部合格，絕無添加硼砂的行為。然而，企業(yè)自檢的一系列報(bào)告，并不具有法律效力。
馬秋亮認(rèn)為，政府部門需要在復(fù)檢結(jié)果出臺(tái)確認(rèn)產(chǎn)品不合格后，方可進(jìn)行行政處置。在未通知廠家核實(shí)、未經(jīng)過復(fù)檢程序的情況下，工商部門即采取“下架封存、停止銷售”的行政執(zhí)法措施，是不符合法律程序的。
不過，當(dāng)前的抽檢制度對(duì)此卻無明確規(guī)定。按《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》，對(duì)抽樣檢驗(yàn)不合格的產(chǎn)品，工商部門要責(zé)令停止銷售，并監(jiān)督其他食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)同一批次的食品下架退市。
而抽樣檢驗(yàn)不合格，究竟是指初檢還是復(fù)檢，國(guó)家工商行政管理總局食品流通監(jiān)督管理司的相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，這正成為各地執(zhí)法實(shí)踐中的一個(gè)難題。
因法律未明確規(guī)定，各地執(zhí)法部門均按各自理解行動(dòng)。上述負(fù)責(zé)人說，如初檢時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，各地政府普遍會(huì)采取一定措施。尤其當(dāng)前食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，從中央到地方都“重典治亂”，主動(dòng)防范、及早介入也是政策要求。“民以食為天，”該負(fù)責(zé)人說，盡管企業(yè)合法權(quán)益也需維護(hù)，但《食品安全法》畢竟有著優(yōu)先保護(hù)消費(fèi)者的立法旨意，面對(duì)食品安全問題“政府部門都不得不謹(jǐn)慎行事”。
如上述河北省的《暫行規(guī)定》里即提到，對(duì)初檢不合格食品，要“根據(jù)情況”依法及時(shí)采取必要措施，避免繼續(xù)流通。但究竟采取什么措施才是“必要”，該負(fù)責(zé)人表示很難把握，動(dòng)作大了傷害企業(yè)，動(dòng)作小了又不足以防止損害發(fā)生、傷害消費(fèi)者，“是一把雙刃劍”。據(jù)其介紹，當(dāng)前國(guó)家工商總局正征求各方意見，希望出臺(tái)政策對(duì)這一問題明確界定。
監(jiān)管之缺
至9月17日，由質(zhì)監(jiān)部門在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對(duì)五得利涉事二工廠的產(chǎn)品檢測(cè)結(jié)果出爐。包括最初被檢“不合格”的三批次產(chǎn)品，共計(jì)43個(gè)樣本中，除雄縣工廠18號(hào)原糧倉(cāng)庫小麥被檢出含2.6毫克/千克的硼酸外，其余的檢測(cè)結(jié)果均為“未檢出”。據(jù)此，9月21日，河北省質(zhì)監(jiān)局向省工商局發(fā)出通報(bào)。質(zhì)監(jiān)局表示，已對(duì)涉事工廠進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，從原料庫、成品庫、包材庫到添加劑庫，均未發(fā)現(xiàn)硼砂；在磨粉、包裝車間，沒有添加劑投料設(shè)備；企業(yè)的采購(gòu)、生產(chǎn)、銷售、檢驗(yàn)記錄中，也沒有采購(gòu)和使用添加劑。
質(zhì)監(jiān)部門撤銷了對(duì)兩個(gè)廠家停產(chǎn)、停銷的通知。河北省工商局也在當(dāng)天下發(fā)文件，解除對(duì)五得利產(chǎn)品“停止銷售、下架封存”的行政措施。
至于雄縣18號(hào)原糧倉(cāng)庫小麥被檢出含2.6毫克/千克的硼酸作何解釋，河北省質(zhì)監(jiān)局的通報(bào)稱，該值亦未超過專家建議的本底值。五得利方面對(duì)這惟一被檢出的樣本也不置可否。馬秋亮表示，按檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，若是添加硼砂，不可能只超出檢出值如此微量；且超出檢出值，不等于是“超標(biāo)”，對(duì)于硼含量，國(guó)家根本就沒有標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照專家建議的本底值，仍在天然含硼的范圍內(nèi)。
質(zhì)監(jiān)部門也據(jù)此要求企業(yè)增加檢驗(yàn)設(shè)備，加強(qiáng)對(duì)硼砂、硼酸的自檢。但五得利方面亦認(rèn)為，只要生產(chǎn)過程中沒有人為添加，小麥中天然含硼對(duì)人體無害，對(duì)原糧增加檢驗(yàn)環(huán)節(jié)毫無必要。由于質(zhì)監(jiān)部門的抽檢中，已包含最初涉案的三批次“硼砂面粉”，五得利認(rèn)為，政府部門已為其正名、洗白。河北省工商局有關(guān)負(fù)責(zé)人亦表示，以最新檢測(cè)的結(jié)果為準(zhǔn)。這相當(dāng)于已推翻最初的檢測(cè)結(jié)果。
不過，在宋華琳看來，這一結(jié)果仍然無法從法律程序上回答——為何此次質(zhì)監(jiān)部門出具的檢驗(yàn)報(bào)告，效力就要高于工商、公安部門。
宋華琳表示，從法律程序上來看，質(zhì)監(jiān)部門的檢測(cè)并非公安部門的復(fù)檢。但不同部門的檢測(cè)結(jié)果之間效力如何，并沒有明確的法律規(guī)定。
在當(dāng)前，中國(guó)的食品安全監(jiān)管仍是典型的分段監(jiān)管。生產(chǎn)環(huán)節(jié)由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)，流通環(huán)節(jié)由工商部門負(fù)責(zé)，餐飲環(huán)節(jié)則是食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。宋華琳指出，有一些產(chǎn)品在三個(gè)環(huán)節(jié)有交叉，完全可能針對(duì)同一產(chǎn)品，出現(xiàn)各環(huán)節(jié)檢測(cè)結(jié)果矛盾的情況，厘清各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任主體，明確檢測(cè)報(bào)告的法律效力，是下一步制度完善的方向。
而在當(dāng)前食品安全標(biāo)準(zhǔn)尚不齊備的大背景下，將檢驗(yàn)報(bào)告作為一系列行政行為的依據(jù)，顯然存有局限性。一位《測(cè)定》起草人解釋，《測(cè)定》僅能提供檢測(cè)方法。具體到某一個(gè)情況下，是否有人為添加硼砂，則要根據(jù)樣品的本底值來判斷?，F(xiàn)在最大的問題，則是“我們國(guó)家涉及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)很少”。
宋華琳強(qiáng)調(diào)，對(duì)食品安全的監(jiān)管，一定要有充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。例如硼的安全攝入量究竟是多少、食品的本底值是多少，在他看來，只有經(jīng)過公開、科學(xué)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，作為后續(xù)行政措施的依據(jù)，行政行為才具有權(quán)威性和公信力。
早在2009年11月，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)成立之初，組織對(duì)食品中一些物質(zhì)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是其工作重點(diǎn)，而硼酸或硼砂正是其中一項(xiàng)，但三年將近，在此次五得利一事上，仍看不到對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估起到作用。由于多種食物都含硼，含量甚至遠(yuǎn)大于面粉，人們更關(guān)心硼元素的安全攝入量。但中國(guó)官方有關(guān)數(shù)據(jù)研究和披露相當(dāng)有限。從風(fēng)險(xiǎn)管理提升的角度而言，中國(guó)還有一段長(zhǎng)路要走。
陳君石也認(rèn)為，食品安全監(jiān)管不能過于依賴檢測(cè)報(bào)告。“真正先進(jìn)的監(jiān)管模式是過程監(jiān)管，不是不檢測(cè)，而是在檢測(cè)基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，馬上層層追下去。”■
