寧波是長三角南翼的經(jīng)濟(jì)中心城市,我國重要的港口城市,國家歷史文化名城.2010年,全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值5125.8億元,按常住人口計(jì)算人均GDP達(dá)到10068美元;完成財(cái)政一般預(yù)算收入1171.7億元;市區(qū)居民人均可支配收入30166元,農(nóng)村居民人均純收入14261元;集裝箱吞吐量達(dá)到1300萬標(biāo)箱.與寧波經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、消費(fèi)水平較高相適應(yīng),寧波公眾對(duì)食品安全期望也在日益提高.在完全開放的大市場(chǎng)中,寧波作為食品輸入型城市(75%來自市外),要確保食品安全,政府的監(jiān)管壓力非常大.市委市政府高度重視食品安全工作,提出了"依法嚴(yán)格監(jiān)管寧波的食品生產(chǎn)企業(yè),堅(jiān)決防止輸出不安全,對(duì)全國消費(fèi)者負(fù)責(zé);依法嚴(yán)格監(jiān)管進(jìn)入寧波市場(chǎng)的食品,對(duì)寧波人民負(fù)責(zé)"的總體目標(biāo).5年多來,寧波沒有發(fā)生一起危害和影響較大的食品安全事件,同時(shí),一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、有效的監(jiān)管機(jī)制也正在逐步形成.
傳統(tǒng)食品監(jiān)管重事后檢查和處罰,輕事前監(jiān)管.現(xiàn)代食品安全監(jiān)管的趨勢(shì)是以風(fēng)險(xiǎn)為核心,做好事前的預(yù)防和監(jiān)管,也就是構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通為一條線的監(jiān)管體系,寧波從設(shè)計(jì)理念上,貫穿"城市是一個(gè)整體、食品是一個(gè)整體"的思路,提出學(xué)習(xí)美國監(jiān)管精神(即美國食品和藥物管理局"為人類健康服務(wù)"的宗旨),制度上"遠(yuǎn)學(xué)香港、近學(xué)上海"的指導(dǎo)方向,積極吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并根據(jù)寧波本地情況科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)管體系.
我們對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)制作如下表述:以提高食品安全水平為目標(biāo),食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流為基本方法,以大宗食品為重點(diǎn),檢驗(yàn)和信息技術(shù)為手段,實(shí)施源頭控制和市場(chǎng)準(zhǔn)入戰(zhàn)略;監(jiān)管和建設(shè)相結(jié)合,完善分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管體制,建立政府、業(yè)界和消費(fèi)者互動(dòng)機(jī)制,全面推進(jìn)食品安全工作.這一機(jī)制的核心是以城市為單位,形成科學(xué)規(guī)范有效的"風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流(預(yù)警、傳達(dá))"工作方法,基礎(chǔ)是構(gòu)建"政府、業(yè)界和消費(fèi)者"三者互動(dòng)關(guān)系.
一、開展食品檢驗(yàn),加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估
食品安全問題異常復(fù)雜,政府監(jiān)管食品,首要的是對(duì)食品存在的風(fēng)險(xiǎn)有科學(xué)的分析評(píng)估,只有這樣才能理性認(rèn)識(shí)食品安全問題,才能使監(jiān)管工作具有針對(duì)性,及時(shí)有效地控制食品風(fēng)險(xiǎn),消除消費(fèi)者的恐慌心理.風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估包括兩個(gè)方面,一是食品中存在的危害因子對(duì)人的健康可能產(chǎn)生的影響的評(píng)估,這是最基本的,是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)基礎(chǔ).這項(xiàng)工作具有很強(qiáng)的科學(xué)性,需要多學(xué)科聯(lián)合完成,應(yīng)該由中央政府有關(guān)部門組織力量集中研究.二是特定區(qū)域或特定時(shí)期食品安全的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估,這是地方政府必須做好的基礎(chǔ)性工作.比如,寧波這個(gè)城市,食品安全究竟存在什么樣的風(fēng)險(xiǎn)呢?我們既要對(duì)本地生產(chǎn)的食品進(jìn)行分析評(píng)估,也要對(duì)進(jìn)入寧波市場(chǎng)的食品做出正確的判斷,要根據(jù)明確的食品標(biāo)準(zhǔn)和可能添加的非食用物質(zhì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析,科學(xué)制定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),突出重點(diǎn),采取措施,既及時(shí)有效地控制食品風(fēng)險(xiǎn),又加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管,處理嚴(yán)重違法和造成危害的行為,引導(dǎo)食品企業(yè)(業(yè)主)嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有序進(jìn)行生產(chǎn).目前階段,在食品安全問題上政府相對(duì)比較被動(dòng),主要原因是缺乏主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估,沒有建立起相應(yīng)的機(jī)制,監(jiān)管工作基本停留在行政檢查和應(yīng)急事件處理層面.這幾年,寧波市在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估方面進(jìn)行了一些探索,加大了檢驗(yàn)力度,基本掌握了以大宗食品為主的食品安全總體情況.
(一)每年食品檢驗(yàn)數(shù)量達(dá)到4萬批次.近幾年,寧波市高度重視食品檢驗(yàn)監(jiān)測(cè),把它作為食品監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作,納入民生實(shí)事工程.市政府明確,自2009年開始全市食品抽檢達(dá)到每年每千人4批次,每年投入檢驗(yàn)經(jīng)費(fèi)3000余萬元,這兩年全市完成各類食品實(shí)驗(yàn)室定量抽檢近10萬批次,獲得檢驗(yàn)參數(shù)84萬余個(gè),食品檢驗(yàn)數(shù)量和覆蓋面基本接近了發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的水平.另外,各監(jiān)管部門還進(jìn)行快速檢驗(yàn)100多萬批次,進(jìn)行大面積的篩查.為滿足食品檢驗(yàn)需要,政府加大投入,積極扶持檢驗(yàn)?zāi)芰ㄔO(shè),并鼓勵(lì)社會(huì)第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)發(fā)展,政府檢驗(yàn)實(shí)行服務(wù)外包,目前全市有檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)37家,檢驗(yàn)儀器原值達(dá)到4億多元,從業(yè)人員近千人.
(二)實(shí)現(xiàn)食品檢驗(yàn)數(shù)據(jù)共享.進(jìn)行食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估需要一定數(shù)量的檢驗(yàn)樣本,以往的檢驗(yàn)既存在總量不足的問題,更是有限的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)分散在各地各部門,我們?cè)诮鉀Q檢驗(yàn)總量的同時(shí),著力推進(jìn)檢驗(yàn)數(shù)據(jù)共享工程.2009年研制開發(fā)了"寧波市食品檢驗(yàn)信息共享系統(tǒng)",該系統(tǒng)通過互聯(lián)網(wǎng)建立起覆蓋全市所有食品安全監(jiān)管和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的信息共享體系.檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的政府檢驗(yàn)項(xiàng)目,限時(shí)錄入系統(tǒng),全市290家食品安全監(jiān)管和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)及時(shí)有效共享食品檢驗(yàn)信息,同時(shí),憑借這個(gè)數(shù)據(jù)庫,逐步構(gòu)建了政府部門之間,政府與企業(yè)、政府與消費(fèi)者、企業(yè)與消費(fèi)者之間的食品安全良性互動(dòng)機(jī)制.目前,該系統(tǒng)已積累了10余萬批次、100余萬項(xiàng)次食品檢驗(yàn)信息.
(三)制定寧波市食品檢驗(yàn)管理辦法.為規(guī)范各級(jí)政府食品安全檢驗(yàn)工作,提高檢驗(yàn)水平和檢驗(yàn)結(jié)果利用率,我市在2009年制定出臺(tái)了《寧波市食品檢驗(yàn)工作管理辦法》.該辦法對(duì)政府有關(guān)部門和承擔(dān)政府食品檢驗(yàn)任務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行食品檢驗(yàn)工作及相關(guān)活動(dòng)提出了相應(yīng)要求和規(guī)定,包括各地政府要統(tǒng)一制定年度抽檢計(jì)劃,提高檢驗(yàn)的科學(xué)性、整體性和針對(duì)性,市縣兩級(jí)政府及部門對(duì)食品抽檢品種的劃分;各級(jí)政府要加大對(duì)食品檢驗(yàn)經(jīng)費(fèi)的投入,經(jīng)費(fèi)使用管理;加強(qiáng)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)能力建設(shè),實(shí)行檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)和共享;加強(qiáng)食品檢驗(yàn)信息管理,及時(shí)發(fā)布食品安全預(yù)警;食品檢驗(yàn)工作實(shí)行服務(wù)外包,鼓勵(lì)有法定資質(zhì)的社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)承接政府食品檢驗(yàn)項(xiàng)目等等.同時(shí),要求各地各部門將食品檢驗(yàn)工作納入政府工作目標(biāo)的考核考評(píng),為各級(jí)政府和政府部門開展食品檢驗(yàn)工作提供了有力保證.
二、監(jiān)管建設(shè)并重,加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理
寧波是一個(gè)典型的食品輸入型城市,食品消費(fèi)量大面廣,層次豐富,來自全國各地的食品大量涌入寧波市場(chǎng),市場(chǎng)又完全處于開放狀態(tài),風(fēng)險(xiǎn)控制比較困難.這幾年,我們根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果和市場(chǎng)調(diào)查獲得的情報(bào),在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上開展風(fēng)險(xiǎn)管理工作,有力控制風(fēng)險(xiǎn).充分發(fā)揮各監(jiān)管部門依法監(jiān)管和食安辦綜合協(xié)調(diào)作用,開展一系列風(fēng)險(xiǎn)管理工作.
(一)實(shí)施大宗食品源頭控制和市場(chǎng)準(zhǔn)入.寧波食品來自全國各地,數(shù)量巨大,情況復(fù)雜,進(jìn)行源頭控制是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作.我們努力做到重點(diǎn)食品的產(chǎn)地、供應(yīng)商、品種、數(shù)量等情況基本清晰;重點(diǎn)產(chǎn)地源頭環(huán)境情況基本掌握;充分利用食品檢驗(yàn)數(shù)據(jù),合理評(píng)價(jià)產(chǎn)品和產(chǎn)地安全狀況,建立起與食品供應(yīng)的生產(chǎn)基地和當(dāng)?shù)卣臏贤ń涣鳈C(jī)制;完善食品標(biāo)準(zhǔn)體系和市場(chǎng)準(zhǔn)入辦法;加大監(jiān)管力度,堅(jiān)決打擊食品生產(chǎn)流通違法違規(guī)和犯罪行為,形成打擊的高壓態(tài)勢(shì);逐步建立食品安全問題追溯體系;真正做到食品安全可知、可控、可信、可記錄.
(二)繪制大宗食品購銷"路線圖".為實(shí)現(xiàn)食品安全源頭控制目標(biāo),我們從2007年開始,對(duì)供應(yīng)我市的大宗食品進(jìn)行調(diào)查,繪制購銷路線圖.目前已基本搞清了生豬、水產(chǎn)品、蔬菜、豆類制品、食用油、乳品、牛肉、家禽、蛋品、大米等十類大宗食品的購銷情況,繪制的"路線圖"包括食品的來源、產(chǎn)地、供應(yīng)商、數(shù)量、運(yùn)輸方式、分銷模式等基本信息.繪制大眾食品購銷路線圖,并配合檢驗(yàn)和信息化手段,為政府采取食品安全準(zhǔn)入控制等措施提供依據(jù);為強(qiáng)化食品安全追溯提供條件;提高了食品安全檢驗(yàn)的針對(duì)性和有效性;為在現(xiàn)行食品安全"分段監(jiān)管"體制下,有效實(shí)施"從田頭到餐桌"的全程"無縫監(jiān)管"提供保障;在發(fā)生突發(fā)事件時(shí),能以最快速度基本搞清危害食品在我市的來源、數(shù)量、流向等情況,有效實(shí)施控制;還為使全國優(yōu)質(zhì)食品資源為我市所用打下基礎(chǔ).
(三)建設(shè)和提升食品生產(chǎn)和流通業(yè)態(tài).要實(shí)現(xiàn)食品源頭控制和可以追溯,落實(shí)生產(chǎn)和經(jīng)營者責(zé)任,必須重視食品流通業(yè)態(tài)的提升.多年來,寧波投入巨資進(jìn)行全方位的建設(shè)和改造,保障食品購銷規(guī)范有序,信息清晰,責(zé)任落實(shí),消費(fèi)者能發(fā)揮市場(chǎng)選擇的力量.比如,寧波的蔬菜和水產(chǎn)品供應(yīng)數(shù)量巨大,目前城區(qū)蔬菜和水產(chǎn)品兩個(gè)批發(fā)市場(chǎng)的交易量占城區(qū)銷售量的80%以上,并實(shí)施檢驗(yàn)和電子卡交易.生豬集中屠宰率城鎮(zhèn)達(dá)到百分之百,在城區(qū)集中設(shè)置了五個(gè)屠宰場(chǎng),對(duì)進(jìn)入屠宰場(chǎng)的生豬實(shí)施全面檢疫檢驗(yàn),對(duì)瘦肉精實(shí)行批批檢驗(yàn),開展了"豬肉質(zhì)量IC卡網(wǎng)絡(luò)追溯系統(tǒng)建設(shè)"試點(diǎn)工作.豆制品實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn),基本消除了個(gè)人作坊式的加工,城區(qū)建有五家大型豆制品生產(chǎn)企業(yè),進(jìn)行品牌生產(chǎn);政府扶持開設(shè)篩選工廠,規(guī)定凡進(jìn)入寧波市城區(qū)豆制品生產(chǎn)企業(yè)的原料必須全部篩選.
(四)強(qiáng)化食品安全基層基礎(chǔ)工作.開展食品安全示范縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建設(shè),制定切合實(shí)際的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),給基層政府開展食品安全工作以明確的導(dǎo)向,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立公共安全辦公室,村有食品安全信息聯(lián)絡(luò)員,建立起食品安全監(jiān)管的基層網(wǎng)絡(luò),食品安全理念深入人心,形成良好的社會(huì)氛圍,對(duì)食品生產(chǎn)、銷售和服務(wù)行為實(shí)施全面監(jiān)督,建立起業(yè)主自我約束和規(guī)范機(jī)制.廣泛開展"四無社區(qū)(村)"建設(shè),通過建立監(jiān)督網(wǎng),實(shí)現(xiàn)"無食品制假售假窩點(diǎn),無食品無證無照生產(chǎn)經(jīng)營戶,無食品違法宣傳廣告,無食品安全事件"目標(biāo).
三、規(guī)范信息公開,開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流
當(dāng)前我國的食品安全存在兩個(gè)方面的問題,一是食品本身存在的安全問題確實(shí)比較嚴(yán)重;二是由食品信息不對(duì)稱引發(fā)的公眾恐慌甚至對(duì)政府的不信任問題.開展風(fēng)險(xiǎn)交流,首先是為了及時(shí)消除食品帶來的風(fēng)險(xiǎn),交流的對(duì)象是食品生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)主和消費(fèi)者,也可以是政府監(jiān)管部門,我們建立起政府牽頭各方參與的信息反饋系統(tǒng),以不斷排除食品安全問題帶來的危害.同時(shí),公開食品安全信息,也是建設(shè)公開透明的食品安全環(huán)境的需要.回顧和分析這幾年媒體披露的,在全社會(huì)引起廣泛影響的食品安全事件,不難發(fā)現(xiàn),有一部分所謂的事件缺乏事實(shí)和科學(xué)依據(jù),有的甚至有炒作和商業(yè)目的的嫌疑.主要原因是,目前存在公眾迫切需要獲得食品安全客觀真實(shí)信息與政府不能提供更多的關(guān)于食品安全信息的矛盾,當(dāng)社會(huì)上關(guān)于食品安全問題信息的傳播處于無序狀態(tài),真假難辨,公眾又得不到真實(shí)信息的時(shí)候,恐慌就會(huì)隨之而來,建立起規(guī)范的食品安全信息公開機(jī)制,已成為食品安全工作的當(dāng)務(wù)之急.這幾年,我們根據(jù)檢驗(yàn)的結(jié)果和市場(chǎng)調(diào)查情況,在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面也作了一些探索.
(一)及時(shí)應(yīng)對(duì)媒體發(fā)布的食品安全事件.雖然這幾年寧波本身沒有發(fā)生引起關(guān)注的食品安全事件,但全國性的食品安全事件經(jīng)過媒體報(bào)道會(huì)第一時(shí)間傳播到寧波市民中,反響很強(qiáng)烈,很多人就懷疑并迫切希望了解寧波市場(chǎng)的情況.我們及時(shí)收集各部門的信息,有的通過檢驗(yàn)獲取相關(guān)情況,主動(dòng)通過地方媒體發(fā)布相關(guān)信息,取得很好的效果.比如,2010年在一些地方又發(fā)現(xiàn)"三聚氰胺乳粉",我們第一時(shí)間對(duì)寧波市場(chǎng)供應(yīng)的幾乎所有品牌的乳粉進(jìn)行三聚氰胺的檢驗(yàn),結(jié)果沒有發(fā)現(xiàn)問題乳粉,公布后市民比較平靜;又如今年被曝光的"健美豬"問題,我們馬上收集近年來檢驗(yàn)的豬肉情況,第一時(shí)間把報(bào)告送給市領(lǐng)導(dǎo)并在媒體上發(fā)布.
二是編發(fā)食品安全報(bào)告.根據(jù)2009年我們對(duì)市場(chǎng)4萬多批次的檢驗(yàn)數(shù)據(jù),食安辦編制了長達(dá)一萬多字的《2009年寧波市食品安全報(bào)告》,報(bào)告對(duì)寧波的食品安全狀況進(jìn)行總體評(píng)價(jià),并對(duì)十大類大宗食品的檢驗(yàn)合格率和存在的危害因子進(jìn)行了分析,以數(shù)據(jù)說話,實(shí)事求是.報(bào)告編制后,我們送國內(nèi)食品安全專家征求意見,并分發(fā)給近3000位社會(huì)各界人士閱讀,收到反饋500余份.在此基礎(chǔ)上,我們?cè)凇秾幉ㄈ請(qǐng)?bào)》上全文公開了該報(bào)告,受到了公眾的歡迎.
(三)多渠道開展食品安全信息交流.政府向公眾主動(dòng)發(fā)布食品安全信息,是修復(fù)政府公信力的需要,更是建立政府、企業(yè)和公眾共同參與的食品安全保障機(jī)制的需要.沒有真實(shí)可信的食品安全信息的公開,公眾難以發(fā)揮消費(fèi)選擇對(duì)企業(yè)誠信的引導(dǎo)作用;更不可能真正制約企業(yè)的不法行為.這幾年,我們探索在發(fā)布年度食品安全報(bào)告同時(shí),發(fā)布季節(jié)性和重點(diǎn)品種的檢驗(yàn)和預(yù)警信息.我們還嘗試逐步規(guī)范公開信息的機(jī)制,比如改造我們的食品安全網(wǎng)站,把發(fā)布品種檢驗(yàn)信息和對(duì)公眾、企業(yè)的預(yù)警作為網(wǎng)站的主要內(nèi)容;在媒體上開設(shè)專欄,形成固定的公開形式,吸引公眾了解和參與.由于食品信息公開問題很復(fù)雜,因此不能簡(jiǎn)單化,必須做到科學(xué)、公正、規(guī)范和有效,要突出重點(diǎn),有利于解決重點(diǎn)問題,特別是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)乎"三農(nóng)"問題,要特別謹(jǐn)慎,以免無辜傷農(nóng).在檢驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)區(qū)域性食品安全問題后向產(chǎn)地政府發(fā)布預(yù)警信息,以引起當(dāng)?shù)卣闹匾?加強(qiáng)監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)效益最大化.
(作者系浙江省寧波市食品藥品監(jiān)督管理局局長)
