寧波是長三角南翼的經(jīng)濟中心城市,我國重要的港口城市,國家歷史文化名城.2010年,全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值5125.8億元,按常住人口計算人均GDP達到10068美元;完成財政一般預算收入1171.7億元;市區(qū)居民人均可支配收入30166元,農(nóng)村居民人均純收入14261元;集裝箱吞吐量達到1300萬標箱.與寧波經(jīng)濟發(fā)達、消費水平較高相適應,寧波公眾對食品安全期望也在日益提高.在完全開放的大市場中,寧波作為食品輸入型城市(75%來自市外),要確保食品安全,政府的監(jiān)管壓力非常大.市委市政府高度重視食品安全工作,提出了"依法嚴格監(jiān)管寧波的食品生產(chǎn)企業(yè),堅決防止輸出不安全,對全國消費者負責;依法嚴格監(jiān)管進入寧波市場的食品,對寧波人民負責"的總體目標.5年多來,寧波沒有發(fā)生一起危害和影響較大的食品安全事件,同時,一個科學、規(guī)范、有效的監(jiān)管機制也正在逐步形成.

　　傳統(tǒng)食品監(jiān)管重事后檢查和處罰,輕事前監(jiān)管.現(xiàn)代食品安全監(jiān)管的趨勢是以風險為核心,做好事前的預防和監(jiān)管,也就是構建以風險預測、風險管理和風險溝通為一條線的監(jiān)管體系,寧波從設計理念上,貫穿"城市是一個整體、食品是一個整體"的思路,提出學習美國監(jiān)管精神(即美國食品和藥物管理局"為人類健康服務"的宗旨),制度上"遠學香港、近學上海"的指導方向,積極吸取先進經(jīng)驗,并根據(jù)寧波本地情況科學設計監(jiān)管體系.

　　我們對食品安全監(jiān)管機制作如下表述:以提高食品安全水平為目標,食品安全風險評估、風險管理和風險交流為基本方法,以大宗食品為重點,檢驗和信息技術為手段,實施源頭控制和市場準入戰(zhàn)略;監(jiān)管和建設相結(jié)合,完善分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管體制,建立政府、業(yè)界和消費者互動機制,全面推進食品安全工作.這一機制的核心是以城市為單位,形成科學規(guī)范有效的"風險評估、風險管理和風險交流(預警、傳達)"工作方法,基礎是構建"政府、業(yè)界和消費者"三者互動關系.

　　一、開展食品檢驗,加強食品安全風險監(jiān)測評估

　　食品安全問題異常復雜,政府監(jiān)管食品,首要的是對食品存在的風險有科學的分析評估,只有這樣才能理性認識食品安全問題,才能使監(jiān)管工作具有針對性,及時有效地控制食品風險,消除消費者的恐慌心理.風險監(jiān)測評估包括兩個方面,一是食品中存在的危害因子對人的健康可能產(chǎn)生的影響的評估,這是最基本的,是制定食品安全標準的科學基礎.這項工作具有很強的科學性,需要多學科聯(lián)合完成,應該由中央政府有關部門組織力量集中研究.二是特定區(qū)域或特定時期食品安全的風險監(jiān)測評估,這是地方政府必須做好的基礎性工作.比如,寧波這個城市,食品安全究竟存在什么樣的風險呢?我們既要對本地生產(chǎn)的食品進行分析評估,也要對進入寧波市場的食品做出正確的判斷,要根據(jù)明確的食品標準和可能添加的非食用物質(zhì)進行風險分析,科學制定風險等級,突出重點,采取措施,既及時有效地控制食品風險,又加強市場監(jiān)管,處理嚴重違法和造成危害的行為,引導食品企業(yè)(業(yè)主)嚴格按照標準規(guī)范有序進行生產(chǎn).目前階段,在食品安全問題上政府相對比較被動,主要原因是缺乏主動的風險監(jiān)測評估,沒有建立起相應的機制,監(jiān)管工作基本停留在行政檢查和應急事件處理層面.這幾年,寧波市在食品安全風險監(jiān)測評估方面進行了一些探索,加大了檢驗力度,基本掌握了以大宗食品為主的食品安全總體情況.

　　(一)每年食品檢驗數(shù)量達到4萬批次.近幾年,寧波市高度重視食品檢驗監(jiān)測,把它作為食品監(jiān)管的基礎性工作,納入民生實事工程.市政府明確,自2009年開始全市食品抽檢達到每年每千人4批次,每年投入檢驗經(jīng)費3000余萬元,這兩年全市完成各類食品實驗室定量抽檢近10萬批次,獲得檢驗參數(shù)84萬余個,食品檢驗數(shù)量和覆蓋面基本接近了發(fā)達國家和地區(qū)的水平.另外,各監(jiān)管部門還進行快速檢驗100多萬批次,進行大面積的篩查.為滿足食品檢驗需要,政府加大投入,積極扶持檢驗能力建設,并鼓勵社會第三方檢驗機構發(fā)展,政府檢驗實行服務外包,目前全市有檢驗機構37家,檢驗儀器原值達到4億多元,從業(yè)人員近千人.

　　(二)實現(xiàn)食品檢驗數(shù)據(jù)共享.進行食品風險監(jiān)測評估需要一定數(shù)量的檢驗樣本,以往的檢驗既存在總量不足的問題,更是有限的檢驗數(shù)據(jù)分散在各地各部門,我們在解決檢驗總量的同時,著力推進檢驗數(shù)據(jù)共享工程.2009年研制開發(fā)了"寧波市食品檢驗信息共享系統(tǒng)",該系統(tǒng)通過互聯(lián)網(wǎng)建立起覆蓋全市所有食品安全監(jiān)管和檢驗機構的信息共享體系.檢驗機構承擔的政府檢驗項目,限時錄入系統(tǒng),全市290家食品安全監(jiān)管和檢驗機構能夠?qū)崿F(xiàn)及時有效共享食品檢驗信息,同時,憑借這個數(shù)據(jù)庫,逐步構建了政府部門之間,政府與企業(yè)、政府與消費者、企業(yè)與消費者之間的食品安全良性互動機制.目前,該系統(tǒng)已積累了10余萬批次、100余萬項次食品檢驗信息.

　　(三)制定寧波市食品檢驗管理辦法.為規(guī)范各級政府食品安全檢驗工作,提高檢驗水平和檢驗結(jié)果利用率,我市在2009年制定出臺了《寧波市食品檢驗工作管理辦法》.該辦法對政府有關部門和承擔政府食品檢驗任務的機構進行食品檢驗工作及相關活動提出了相應要求和規(guī)定,包括各地政府要統(tǒng)一制定年度抽檢計劃,提高檢驗的科學性、整體性和針對性,市縣兩級政府及部門對食品抽檢品種的劃分;各級政府要加大對食品檢驗經(jīng)費的投入,經(jīng)費使用管理;加強檢驗機構能力建設,實行檢驗結(jié)果互認和共享;加強食品檢驗信息管理,及時發(fā)布食品安全預警;食品檢驗工作實行服務外包,鼓勵有法定資質(zhì)的社會檢驗機構承接政府食品檢驗項目等等.同時,要求各地各部門將食品檢驗工作納入政府工作目標的考核考評,為各級政府和政府部門開展食品檢驗工作提供了有力保證.

　　二、監(jiān)管建設并重,加強食品安全風險管理

　　寧波是一個典型的食品輸入型城市,食品消費量大面廣,層次豐富,來自全國各地的食品大量涌入寧波市場,市場又完全處于開放狀態(tài),風險控制比較困難.這幾年,我們根據(jù)檢驗結(jié)果和市場調(diào)查獲得的情報,在風險評估的基礎上開展風險管理工作,有力控制風險.充分發(fā)揮各監(jiān)管部門依法監(jiān)管和食安辦綜合協(xié)調(diào)作用,開展一系列風險管理工作.

　　(一)實施大宗食品源頭控制和市場準入.寧波食品來自全國各地,數(shù)量巨大,情況復雜,進行源頭控制是一項基礎性工作.我們努力做到重點食品的產(chǎn)地、供應商、品種、數(shù)量等情況基本清晰;重點產(chǎn)地源頭環(huán)境情況基本掌握;充分利用食品檢驗數(shù)據(jù),合理評價產(chǎn)品和產(chǎn)地安全狀況,建立起與食品供應的生產(chǎn)基地和當?shù)卣臏贤ń涣鳈C制;完善食品標準體系和市場準入辦法;加大監(jiān)管力度,堅決打擊食品生產(chǎn)流通違法違規(guī)和犯罪行為,形成打擊的高壓態(tài)勢;逐步建立食品安全問題追溯體系;真正做到食品安全可知、可控、可信、可記錄.

　　(二)繪制大宗食品購銷"路線圖".為實現(xiàn)食品安全源頭控制目標,我們從2007年開始,對供應我市的大宗食品進行調(diào)查,繪制購銷路線圖.目前已基本搞清了生豬、水產(chǎn)品、蔬菜、豆類制品、食用油、乳品、牛肉、家禽、蛋品、大米等十類大宗食品的購銷情況,繪制的"路線圖"包括食品的來源、產(chǎn)地、供應商、數(shù)量、運輸方式、分銷模式等基本信息.繪制大眾食品購銷路線圖,并配合檢驗和信息化手段,為政府采取食品安全準入控制等措施提供依據(jù);為強化食品安全追溯提供條件;提高了食品安全檢驗的針對性和有效性;為在現(xiàn)行食品安全"分段監(jiān)管"體制下,有效實施"從田頭到餐桌"的全程"無縫監(jiān)管"提供保障;在發(fā)生突發(fā)事件時,能以最快速度基本搞清危害食品在我市的來源、數(shù)量、流向等情況,有效實施控制;還為使全國優(yōu)質(zhì)食品資源為我市所用打下基礎.

　　(三)建設和提升食品生產(chǎn)和流通業(yè)態(tài).要實現(xiàn)食品源頭控制和可以追溯,落實生產(chǎn)和經(jīng)營者責任,必須重視食品流通業(yè)態(tài)的提升.多年來,寧波投入巨資進行全方位的建設和改造,保障食品購銷規(guī)范有序,信息清晰,責任落實,消費者能發(fā)揮市場選擇的力量.比如,寧波的蔬菜和水產(chǎn)品供應數(shù)量巨大,目前城區(qū)蔬菜和水產(chǎn)品兩個批發(fā)市場的交易量占城區(qū)銷售量的80%以上,并實施檢驗和電子卡交易.生豬集中屠宰率城鎮(zhèn)達到百分之百,在城區(qū)集中設置了五個屠宰場,對進入屠宰場的生豬實施全面檢疫檢驗,對瘦肉精實行批批檢驗,開展了"豬肉質(zhì)量IC卡網(wǎng)絡追溯系統(tǒng)建設"試點工作.豆制品實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn),基本消除了個人作坊式的加工,城區(qū)建有五家大型豆制品生產(chǎn)企業(yè),進行品牌生產(chǎn);政府扶持開設篩選工廠,規(guī)定凡進入寧波市城區(qū)豆制品生產(chǎn)企業(yè)的原料必須全部篩選.

　　(四)強化食品安全基層基礎工作.開展食品安全示范縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建設,制定切合實際的建設標準,給基層政府開展食品安全工作以明確的導向,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立公共安全辦公室,村有食品安全信息聯(lián)絡員,建立起食品安全監(jiān)管的基層網(wǎng)絡,食品安全理念深入人心,形成良好的社會氛圍,對食品生產(chǎn)、銷售和服務行為實施全面監(jiān)督,建立起業(yè)主自我約束和規(guī)范機制.廣泛開展"四無社區(qū)(村)"建設,通過建立監(jiān)督網(wǎng),實現(xiàn)"無食品制假售假窩點,無食品無證無照生產(chǎn)經(jīng)營戶,無食品違法宣傳廣告,無食品安全事件"目標.

　　三、規(guī)范信息公開,開展食品安全風險交流

　　當前我國的食品安全存在兩個方面的問題,一是食品本身存在的安全問題確實比較嚴重;二是由食品信息不對稱引發(fā)的公眾恐慌甚至對政府的不信任問題.開展風險交流,首先是為了及時消除食品帶來的風險,交流的對象是食品生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)主和消費者,也可以是政府監(jiān)管部門,我們建立起政府牽頭各方參與的信息反饋系統(tǒng),以不斷排除食品安全問題帶來的危害.同時,公開食品安全信息,也是建設公開透明的食品安全環(huán)境的需要.回顧和分析這幾年媒體披露的,在全社會引起廣泛影響的食品安全事件,不難發(fā)現(xiàn),有一部分所謂的事件缺乏事實和科學依據(jù),有的甚至有炒作和商業(yè)目的的嫌疑.主要原因是,目前存在公眾迫切需要獲得食品安全客觀真實信息與政府不能提供更多的關于食品安全信息的矛盾,當社會上關于食品安全問題信息的傳播處于無序狀態(tài),真假難辨,公眾又得不到真實信息的時候,恐慌就會隨之而來,建立起規(guī)范的食品安全信息公開機制,已成為食品安全工作的當務之急.這幾年,我們根據(jù)檢驗的結(jié)果和市場調(diào)查情況,在風險預警方面也作了一些探索.

　　(一)及時應對媒體發(fā)布的食品安全事件.雖然這幾年寧波本身沒有發(fā)生引起關注的食品安全事件,但全國性的食品安全事件經(jīng)過媒體報道會第一時間傳播到寧波市民中,反響很強烈,很多人就懷疑并迫切希望了解寧波市場的情況.我們及時收集各部門的信息,有的通過檢驗獲取相關情況,主動通過地方媒體發(fā)布相關信息,取得很好的效果.比如,2010年在一些地方又發(fā)現(xiàn)"三聚氰胺乳粉",我們第一時間對寧波市場供應的幾乎所有品牌的乳粉進行三聚氰胺的檢驗,結(jié)果沒有發(fā)現(xiàn)問題乳粉,公布后市民比較平靜;又如今年被曝光的"健美豬"問題,我們馬上收集近年來檢驗的豬肉情況,第一時間把報告送給市領導并在媒體上發(fā)布.

　　二是編發(fā)食品安全報告.根據(jù)2009年我們對市場4萬多批次的檢驗數(shù)據(jù),食安辦編制了長達一萬多字的《2009年寧波市食品安全報告》,報告對寧波的食品安全狀況進行總體評價,并對十大類大宗食品的檢驗合格率和存在的危害因子進行了分析,以數(shù)據(jù)說話,實事求是.報告編制后,我們送國內(nèi)食品安全專家征求意見,并分發(fā)給近3000位社會各界人士閱讀,收到反饋500余份.在此基礎上,我們在《寧波日報》上全文公開了該報告,受到了公眾的歡迎.

　　(三)多渠道開展食品安全信息交流.政府向公眾主動發(fā)布食品安全信息,是修復政府公信力的需要,更是建立政府、企業(yè)和公眾共同參與的食品安全保障機制的需要.沒有真實可信的食品安全信息的公開,公眾難以發(fā)揮消費選擇對企業(yè)誠信的引導作用;更不可能真正制約企業(yè)的不法行為.這幾年,我們探索在發(fā)布年度食品安全報告同時,發(fā)布季節(jié)性和重點品種的檢驗和預警信息.我們還嘗試逐步規(guī)范公開信息的機制,比如改造我們的食品安全網(wǎng)站,把發(fā)布品種檢驗信息和對公眾、企業(yè)的預警作為網(wǎng)站的主要內(nèi)容;在媒體上開設專欄,形成固定的公開形式,吸引公眾了解和參與.由于食品信息公開問題很復雜,因此不能簡單化,必須做到科學、公正、規(guī)范和有效,要突出重點,有利于解決重點問題,特別是初級農(nóng)產(chǎn)品關乎"三農(nóng)"問題,要特別謹慎,以免無辜傷農(nóng).在檢驗中發(fā)現(xiàn)區(qū)域性食品安全問題后向產(chǎn)地政府發(fā)布預警信息,以引起當?shù)卣闹匾?加強監(jiān)管,實現(xiàn)效益最大化.

　　(作者系浙江省寧波市食品藥品監(jiān)督管理局局長)