美國農(nóng)業(yè)保護政策對我國的啟示
一、美國的農(nóng)業(yè)保護政策
從經(jīng)濟角度上來看，農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，無論從其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)間的比較利益上，還是從出口創(chuàng)匯的能力和效率上講，農(nóng)業(yè)都不是一個理想的支持和保護對象，但是農(nóng)業(yè)是一個特殊的產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品也是一種特殊的產(chǎn)品。原因很簡單：我們可以不要豪華的私人小汽車，也可以不要高檔的家用電器，但是我們一天也不能缺少了對食品的消費，而且這種消費在數(shù)量上的需求呈典型的剛性特征。像美國這樣一個人口大國，如果只是純粹地從經(jīng)濟效益角度出發(fā)一味地發(fā)展其高科技產(chǎn)業(yè)，而把國民賴以生存的食品供給完全寄托于國際農(nóng)產(chǎn)品市場，顯然是很不理性的。因此，對農(nóng)產(chǎn)品這種戰(zhàn)略物資常備不懈的保障需求，正是美國實施農(nóng)業(yè)保護、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本原因所在。為了提高農(nóng)產(chǎn)品供給的保證系數(shù)，以應付任何時刻可能出現(xiàn)的食品短缺危機，就必須保證其農(nóng)業(yè)足夠的生產(chǎn)能力，于是美國進行了嚴格的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護。但是另一個問題自然就會出現(xiàn)：在正常情況下美國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力遠遠超過了其消費需求，也就是說必然會出現(xiàn)經(jīng)常性的農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。這樣，一個兩難局面不可避免地擺在了美國決策者的面前：一方面要維持其強大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，另一方面又要應付經(jīng)常性的產(chǎn)品過剩對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所造成的威脅。解決這一矛盾的最佳途徑就是將剩余的農(nóng)產(chǎn)品銷往海外，這便是美國制定的農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護政策的基本背景。于是，國際農(nóng)產(chǎn)品市場就成為美國維持其強大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的最理想的平衡調(diào)節(jié)器：正常年景及和平時期，將過剩的農(nóng)產(chǎn)品銷往海外，以此維系其農(nóng)業(yè)的正常運轉(zhuǎn)；非常時期(發(fā)生食品短缺危機時期)則以國內(nèi)強大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力支撐其國內(nèi)對農(nóng)產(chǎn)品的巨額需求，從而得以免除因食品短缺而對國民經(jīng)濟可能形成的巨大沖沖擊，保證其國民經(jīng)濟能夠保持平穩(wěn)運行的態(tài)勢。農(nóng)業(yè)保護的最大作用正表現(xiàn)在這里。
從以上的分析，我們可以看出農(nóng)業(yè)保護政策有其必然性和針對性。其主要措施也是從農(nóng)業(yè)的相對脆弱和農(nóng)產(chǎn)品過剩著手。
(一)對于農(nóng)產(chǎn)品過剩，從三個方面實施保護：供給、需求、價格支持1、供給方面就是要減少農(nóng)產(chǎn)品的供給，為此美國政府采取了一系列的措施，具體如下：(1)限產(chǎn)政策：播種面積削減計劃。該計劃的內(nèi)容最初(30年代)是播種面積配額和銷售配額。所謂播種面積配額，是根據(jù)某產(chǎn)品上一年一度的期末庫存以及對下一年度國內(nèi)市場需求和單產(chǎn)的預測，估計出下一年度的總產(chǎn)量和播種面積總數(shù)，然后分別下達到各地區(qū)，并根據(jù)各個農(nóng)場歷史上的播種面積比例落實到每個農(nóng)常而銷售限額則是根據(jù)總產(chǎn)量分配給各個農(nóng)場銷售某種農(nóng)產(chǎn)品的最大數(shù)量。凡是按計劃生產(chǎn)和銷售農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)場，都會得到較高的價格支持，超過限額的農(nóng)場則會受到相應處罰。在農(nóng)產(chǎn)品急劇增加的50-60年代，政府又推行自愿退耕計劃，引導農(nóng)場主把部分耕地退出生產(chǎn)用于土壤保護。該計劃的具體體現(xiàn)是1956年農(nóng)業(yè)法規(guī)定的土壤銀行計劃，通過實施補貼鼓勵農(nóng)場主短期或長期退耕部分土地。1961年為減少飼料谷物庫存和產(chǎn)量，政府實施了緊急飼料谷物計劃，計劃規(guī)定：農(nóng)場主在停耕20％耕地的情況下，便有資格從政府取得規(guī)定的好處，即獲得停耕土地正常產(chǎn)量50％的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a償；如果停耕土地超過20％，政府可把補償比例提高到60％。1985年的食物保障法又增加了保護性儲備計劃，計劃規(guī)定，凡參加計劃并與政府簽訂10年合同的農(nóng)場主，可從政府得到相當于全部地租和綠化及土壤保護性措施成本總數(shù)一半的補貼。
(2)退出供應政策：即農(nóng)產(chǎn)品儲備計劃。①聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品儲備計劃。這一計劃的主要內(nèi)容：當農(nóng)產(chǎn)品供給過多、市場價格低于貸款成本時，農(nóng)場主可把手中農(nóng)產(chǎn)品交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，這些農(nóng)產(chǎn)品就作為聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品儲備而貯存起來。此外，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司也可以在市場上直接收購一部分過剩農(nóng)產(chǎn)品。②農(nóng)場主農(nóng)產(chǎn)品儲備計劃。1977年的谷物法和農(nóng)業(yè)法制定了一個為期4年的農(nóng)場主谷物儲備計劃，鼓勵農(nóng)場主把一部分谷物儲備起來，退出市場供應。該計劃規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司向農(nóng)場主提供儲存費和無追索貸款，而農(nóng)場主則以谷物為擔保，把谷物儲存在自己的農(nóng)場或商業(yè)性倉庫，并保證谷物質(zhì)量。一旦農(nóng)場主把谷物存入儲備，這些谷物就不得隨便出售，除非市場價格超過了儲備計劃規(guī)定的讓與價格。
2、需求方面就是擴大需求，具體措施如下：(1)擴展海外市場，擴大農(nóng)產(chǎn)品出口。1959年以前，美國還是一個農(nóng)產(chǎn)品進口國。但1997年農(nóng)業(yè)出口額己高達560億美元。美國擴大農(nóng)產(chǎn)品出口的具體措施有：①根據(jù)1954年美國國會通過的農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展和援助法(通常被稱為480號公法，1966年和1968年經(jīng)過修正之后，還被稱為糧食用于和平計劃)，向發(fā)展中國家按“優(yōu)惠銷售”和“饋贈”等方式輸出剩余農(nóng)產(chǎn)品。②實行出口補貼，以降低農(nóng)產(chǎn)品出口價格。美國的小麥、玉米、大豆、棉花等出口時都有政府的補貼。1985年“糧食保障法”規(guī)定，補貼10億美元用于增加美國谷物的出口，奪回美國在市場上的份額。③采取外幣銷售和易貨貿(mào)易，提供出口信貸保證。根據(jù)480號公法第一章“以外幣銷售”的規(guī)定，政府有權(quán)同“友好國家”商討和執(zhí)行以外幣銷售農(nóng)產(chǎn)品的協(xié)議，也可運送農(nóng)產(chǎn)品到海外作求援物資或進行易貨貿(mào)易。根據(jù)此方法，1988年美國輸送了15億美元的商品到海外。亞洲金融危機發(fā)生后，一些國家外匯緊缺，美農(nóng)業(yè)部決定分別向韓國及泰國等東盟六國各提供10億美元信貸保證，用于購買美國農(nóng)產(chǎn)品。①扶持建立不同產(chǎn)品的行業(yè)團體、協(xié)會，開發(fā)世界市常1953年，聯(lián)邦政府成立了農(nóng)產(chǎn)品外銷局，其最重要的工作就是開發(fā)市常為實現(xiàn)這一目標，農(nóng)產(chǎn)品外銷局極富創(chuàng)造性地與有關(guān)行業(yè)團體、協(xié)會合作，并給予財政援助，以充分調(diào)動其自己動手銷售農(nóng)產(chǎn)品的積極性。到1980年，與農(nóng)產(chǎn)品外銷局合作的各類團體、協(xié)會己達50個以上。⑤憑借其農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢，利用雙邊或多邊貿(mào)易談判，簽訂雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)議，頻頻向其它國家施壓，以期對方降低關(guān)稅。
(2)擴大國內(nèi)市場，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等高附加值工業(yè)。為擴大國內(nèi)需求，美國嘗試過許多計劃，如食品券計劃，婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計劃，學校早餐和午餐計劃，直接食品分配計劃等。1988年，這些計劃花費了212億美元，因為低收入家庭糧食需求的收入彈性較大，所有這些計劃都有助于提高對糧食的需求。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在美國經(jīng)濟中占有重要位置，創(chuàng)造了很多的就業(yè)機會。1935年的農(nóng)業(yè)調(diào)整法，規(guī)定用海關(guān)收入的30％來鼓勵使用剩余農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展加工工業(yè)，促進國內(nèi)消費和出口。1996年，美國用于食品消費的實際支出超過5000億美元，其中農(nóng)業(yè)價值僅占24％，加工、貯運、批發(fā)和其它服務環(huán)節(jié)所取得的農(nóng)產(chǎn)品附加值為76％。美國食品工業(yè)產(chǎn)值占其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的160％。
3、價格方面，美國政府長期實行對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持政策。因農(nóng)產(chǎn)品在大多數(shù)年份供過于求，尤其當市場需求萎縮時，問題更加突出，農(nóng)產(chǎn)品價格下跌，導致農(nóng)場主收入減少，并對整個經(jīng)濟社會造成不良后果。為克服市場競爭的盲目性，緩解農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾，美國政府從30年代起就對農(nóng)業(yè)進行干預和調(diào)節(jié)，其核心是農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策。農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策的主要手段，是將數(shù)量管理與財政補貼相結(jié)合，政府對主要農(nóng)產(chǎn)品都確定了以生產(chǎn)成本為基礎的目標價格，以便保證農(nóng)場主獲得比較穩(wěn)定的、可以與其他行業(yè)相比擬的利潤率，當市場價格低于目標價格時，政府向農(nóng)場主補貼兩者之間的差額。但政府的補貼是有條件的，凡是享受補貼的農(nóng)場主必須參加政府減耕計劃和水土保持計劃，減耕比例在不同時期各有不同規(guī)定，在1961年飼料和谷物計劃中，曾規(guī)定農(nóng)場主至少停耕可耕地面積總數(shù)的20％方可獲得好處。
(二)對于農(nóng)業(yè)的相對脆弱性，美國政府采取扶持的政策美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護政策的作用對象是廣大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，作用范圍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域。其根本目的就是要使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠擺脫因農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風險性對其基本利益所造成的威脅，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠獲得社會平均利潤率，從而保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性。其內(nèi)容主要包括如下幾個方面：1、農(nóng)業(yè)信貸優(yōu)惠。主要形式是所謂的“無追索權(quán)貸款”，即參與該項計劃的農(nóng)場主獲得的由農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品信貸公司(CCC)提供的一種擔保貸款。其基本作法是，為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本收入水平，政府事先制定出每單位農(nóng)產(chǎn)品的支持價格(即貸款率)，在農(nóng)產(chǎn)品收獲后的任何時間，生產(chǎn)者可將農(nóng)產(chǎn)品按支持價格抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司而取得該項貸款。之后，如果市場價格不能達到支持價格水平，信貸公司無權(quán)索回貸款，而當市場價格高于支持價格時，農(nóng)場主可自己在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品，然后再償還該項貸款的本息。一般來說，政府制定的支持價格等于或略高于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，且貸款利率遠低于商業(yè)貸款利率。所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可從此項計劃中以較低的成本(貸款利率)獲取高收益(市場價格高于支持價格)的機會。
2、儲存或緩沖庫存計劃。這是自1977年起實行的一種鼓勵農(nóng)民自己儲存農(nóng)產(chǎn)品的政策，其基本內(nèi)容是，政府付給農(nóng)民一定的儲存費用，由農(nóng)民儲存其產(chǎn)品，并對谷物等農(nóng)產(chǎn)品預先規(guī)定“釋放價格”和“號令價格”，當農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于釋放價格時，農(nóng)民不能隨便出售；當市場價格高于釋放價格而低于號令價格時，農(nóng)民就必須在一定時間內(nèi)出售其農(nóng)產(chǎn)品，并歸還無追索權(quán)貸款。這一計劃有3個方面的效果：(1)儲存費用的支付，使農(nóng)民獲利，并保護了農(nóng)民利益；(2)起到緩解政府庫存壓力的作用；(3)起到調(diào)節(jié)市場農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系、平抑市場物價的作用。
3、農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險是美國實施農(nóng)業(yè)保護的一種非常重要的手段和方式。為減輕自然災害給農(nóng)民可能造成的風險損失，美國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)提供大規(guī)模的保費補貼，從而使農(nóng)民能以較低的保費率普遍參加農(nóng)業(yè)保險。1990年修訂后的農(nóng)業(yè)法規(guī)定，凡參加聯(lián)邦農(nóng)作物保險的農(nóng)作物，在遇災害時可根據(jù)農(nóng)業(yè)保險的有關(guān)規(guī)定獲得較高的賠付，即使沒有參加保險的農(nóng)作物，遇災害時，也可獲得按規(guī)定產(chǎn)量的40％的賠償。
4、控制外國農(nóng)產(chǎn)品對本國市場的沖擊。為支持農(nóng)產(chǎn)品價格，在控制市場供應量方面、限制外國農(nóng)產(chǎn)品、特別是本國能生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的進口，以保護本國市常其主要措施有：(1)關(guān)稅和進口配額。本世紀20年代后，農(nóng)產(chǎn)品進口增加，出口減少，美國農(nóng)產(chǎn)品價格低落。1921年，國會通過了緊急關(guān)稅法，提高了小麥、玉米等的進口稅率。1922年又通過了福德尼麥坎伯法，對許多國外產(chǎn)品實行高關(guān)稅率。1934年起，美國同其它國家訂立貿(mào)易協(xié)定，實行互惠關(guān)稅，工業(yè)品關(guān)稅逐步下降，但農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅居高不下。1935年農(nóng)業(yè)調(diào)整計劃規(guī)定，有權(quán)對農(nóng)產(chǎn)品實行進口限額。依此條款，進入80年代后，對花生、食糖、煙草和某些奶制品實行進口限制。(2)非關(guān)稅和配額措施。為避免高關(guān)稅的磨擦，美國相對多地運用衛(wèi)生檢疫、商品包裝和標簽等措施宋限制進口。例如美國規(guī)定，任何國家或地區(qū)輸往美國的食品、飲料等都必須符合美國《聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法》，如進口貨物在食品藥物管理局檢驗時，不符合規(guī)定，海關(guān)有權(quán)扣留和銷毀，或按規(guī)定期限退回進口國。
二、美國農(nóng)業(yè)保護政策對我國的啟示
美國對農(nóng)業(yè)實行集約化、社會化和專業(yè)化經(jīng)營，其農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、科學技術(shù)推廣率、農(nóng)業(yè)投資收益率都很高，在這種情況下，美國政府仍然高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，針對農(nóng)業(yè)的具體特點制定行之有效的保護政策。相比之下農(nóng)業(yè)對我國的重要性有過之而無不及，且我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程與美國相比有比較人的差距，加入WTO，將對我國農(nóng)業(yè)造成一定的沖擊，因此我們通過借鑒美國農(nóng)業(yè)保護政策的一些做法并結(jié)合我國農(nóng)業(yè)的特點提出發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護農(nóng)民的幾點建議：1、重視推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進農(nóng)產(chǎn)品流通。美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷來以家庭農(nóng)為主，利用農(nóng)場主及其家庭勞動力組織生產(chǎn)與管理。但是，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)場規(guī)模的擴大，單靠農(nóng)場本身已無法兼顧農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的一切工作，于是在農(nóng)業(yè)各個領域內(nèi)出現(xiàn)了大批為農(nóng)業(yè)服務的各種組織和公司，把農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后所有環(huán)節(jié)組成一個有機整體，一般稱為農(nóng)業(yè)綜合體(美國叫“食物和纖維體系”)或叫農(nóng)業(yè)一體化，形成了社會化的服務體系。按商品經(jīng)濟規(guī)律組織農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和消費，采取多種形式，相互協(xié)調(diào)配合并有嚴格的立法和合同制度保證，使農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了工業(yè)化生產(chǎn)，通過生產(chǎn)合同和銷售合同實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的銷售；在美國，即使通過各級農(nóng)產(chǎn)品市場出售的產(chǎn)品，也是由各種代理商和批發(fā)商負責，農(nóng)場主直接銷售的僅占5％左右。在一體化條件下，家庭農(nóng)場通過農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和農(nóng)業(yè)供銷合作社簽訂生產(chǎn)合同和銷售合同被垂直地結(jié)合到農(nóng)業(yè)綜合體中去了，使家庭農(nóng)場實現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會化生產(chǎn)。
2、在農(nóng)產(chǎn)品價格方面，應堅持以市場機制為主導，充分發(fā)揮價值規(guī)律和競爭規(guī)律的作用。我國改革開放以來，農(nóng)業(yè)在市場化方面已取得顯著的進步，農(nóng)產(chǎn)品價格基本放開，價格形成逐步走向市場化。但另一方面，我國農(nóng)業(yè)市場體系還不健全，農(nóng)業(yè)內(nèi)部價格體系不合理，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”相對在拉大，有些地方仍在以直接或變相的行政手法管理農(nóng)業(yè)，有的農(nóng)民因市場信息不靈而無法進入市常這一切不利因素，導致市場機制調(diào)節(jié)我國農(nóng)產(chǎn)品供求和價格的作用尚未充分發(fā)揮。因此，我們必須加快農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟體制的建設，完善農(nóng)業(yè)市場體系，健全農(nóng)產(chǎn)品銷售的立法和規(guī)程，確保農(nóng)民獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的地位，并加強對農(nóng)民的宣傳和引導，提高他們經(jīng)營決策的意識和能力。
3、重視深化農(nóng)村金融體制改革，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。金融是市場經(jīng)濟的核心，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的多層次，要求既要有以農(nóng)村工商企業(yè)為服務對象的商業(yè)性金融機構(gòu)，也要有主要為農(nóng)戶服務的合作金融機構(gòu)，還要有支持農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、保證國家對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品收購的政策性金融機構(gòu)，以形成能夠為農(nóng)業(yè)和我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供及時有效服務的農(nóng)村金融體系。而深化農(nóng)村金融體制改革的重點是恢復農(nóng)村信用社的合作性質(zhì)，進一步增加政策性金融的服務功能，充分發(fā)揮國有商業(yè)銀行的主導作用。盡管中美兩國經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展階段各不相同，兩國農(nóng)村金融體制也存在著明顯的差異，但農(nóng)村金融對市場經(jīng)濟所起的核心作用，國外很多經(jīng)驗還是可以參考與借鑒的，例如美國的農(nóng)業(yè)信貸優(yōu)惠政策。
4、農(nóng)業(yè)保險。美國和西方其它國家的農(nóng)業(yè)保險普遍實行國家對農(nóng)保險提供保費補貼的農(nóng)業(yè)保險支持政策。我國的農(nóng)業(yè)保險仍然作為—種純粹的商業(yè)行為而未納入國家的政策支持體系。農(nóng)業(yè)保險由于其產(chǎn)業(yè)特點導致賠付率過高，經(jīng)營者普遍虧損、難以為繼，從而不得不大大縮小保險范圍、減少險種，造成目前我國農(nóng)業(yè)保險有名無實，形同虛設。而擴大保險范圍、增加保險險種無疑是政府支持農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)業(yè)的最有效的手段之一，所以改革我國的農(nóng)業(yè)保險制度，提高政府參與農(nóng)業(yè)保險的程度，是我國今后農(nóng)業(yè)保護的重要課題。
一、美國的農(nóng)業(yè)保護政策
從經(jīng)濟角度上來看，農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，無論從其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)間的比較利益上，還是從出口創(chuàng)匯的能力和效率上講，農(nóng)業(yè)都不是一個理想的支持和保護對象，但是農(nóng)業(yè)是一個特殊的產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品也是一種特殊的產(chǎn)品。原因很簡單：我們可以不要豪華的私人小汽車，也可以不要高檔的家用電器，但是我們一天也不能缺少了對食品的消費，而且這種消費在數(shù)量上的需求呈典型的剛性特征。像美國這樣一個人口大國，如果只是純粹地從經(jīng)濟效益角度出發(fā)一味地發(fā)展其高科技產(chǎn)業(yè)，而把國民賴以生存的食品供給完全寄托于國際農(nóng)產(chǎn)品市場，顯然是很不理性的。因此，對農(nóng)產(chǎn)品這種戰(zhàn)略物資常備不懈的保障需求，正是美國實施農(nóng)業(yè)保護、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本原因所在。為了提高農(nóng)產(chǎn)品供給的保證系數(shù)，以應付任何時刻可能出現(xiàn)的食品短缺危機，就必須保證其農(nóng)業(yè)足夠的生產(chǎn)能力，于是美國進行了嚴格的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護。但是另一個問題自然就會出現(xiàn)：在正常情況下美國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力遠遠超過了其消費需求，也就是說必然會出現(xiàn)經(jīng)常性的農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。這樣，一個兩難局面不可避免地擺在了美國決策者的面前：一方面要維持其強大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，另一方面又要應付經(jīng)常性的產(chǎn)品過剩對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所造成的威脅。解決這一矛盾的最佳途徑就是將剩余的農(nóng)產(chǎn)品銷往海外，這便是美國制定的農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護政策的基本背景。于是，國際農(nóng)產(chǎn)品市場就成為美國維持其強大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的最理想的平衡調(diào)節(jié)器：正常年景及和平時期，將過剩的農(nóng)產(chǎn)品銷往海外，以此維系其農(nóng)業(yè)的正常運轉(zhuǎn)；非常時期(發(fā)生食品短缺危機時期)則以國內(nèi)強大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力支撐其國內(nèi)對農(nóng)產(chǎn)品的巨額需求，從而得以免除因食品短缺而對國民經(jīng)濟可能形成的巨大沖沖擊，保證其國民經(jīng)濟能夠保持平穩(wěn)運行的態(tài)勢。農(nóng)業(yè)保護的最大作用正表現(xiàn)在這里。
從以上的分析，我們可以看出農(nóng)業(yè)保護政策有其必然性和針對性。其主要措施也是從農(nóng)業(yè)的相對脆弱和農(nóng)產(chǎn)品過剩著手。
(一)對于農(nóng)產(chǎn)品過剩，從三個方面實施保護：供給、需求、價格支持1、供給方面就是要減少農(nóng)產(chǎn)品的供給，為此美國政府采取了一系列的措施，具體如下：(1)限產(chǎn)政策：播種面積削減計劃。該計劃的內(nèi)容最初(30年代)是播種面積配額和銷售配額。所謂播種面積配額，是根據(jù)某產(chǎn)品上一年一度的期末庫存以及對下一年度國內(nèi)市場需求和單產(chǎn)的預測，估計出下一年度的總產(chǎn)量和播種面積總數(shù)，然后分別下達到各地區(qū)，并根據(jù)各個農(nóng)場歷史上的播種面積比例落實到每個農(nóng)常而銷售限額則是根據(jù)總產(chǎn)量分配給各個農(nóng)場銷售某種農(nóng)產(chǎn)品的最大數(shù)量。凡是按計劃生產(chǎn)和銷售農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)場，都會得到較高的價格支持，超過限額的農(nóng)場則會受到相應處罰。在農(nóng)產(chǎn)品急劇增加的50-60年代，政府又推行自愿退耕計劃，引導農(nóng)場主把部分耕地退出生產(chǎn)用于土壤保護。該計劃的具體體現(xiàn)是1956年農(nóng)業(yè)法規(guī)定的土壤銀行計劃，通過實施補貼鼓勵農(nóng)場主短期或長期退耕部分土地。1961年為減少飼料谷物庫存和產(chǎn)量，政府實施了緊急飼料谷物計劃，計劃規(guī)定：農(nóng)場主在停耕20％耕地的情況下，便有資格從政府取得規(guī)定的好處，即獲得停耕土地正常產(chǎn)量50％的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a償；如果停耕土地超過20％，政府可把補償比例提高到60％。1985年的食物保障法又增加了保護性儲備計劃，計劃規(guī)定，凡參加計劃并與政府簽訂10年合同的農(nóng)場主，可從政府得到相當于全部地租和綠化及土壤保護性措施成本總數(shù)一半的補貼。
(2)退出供應政策：即農(nóng)產(chǎn)品儲備計劃。①聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品儲備計劃。這一計劃的主要內(nèi)容：當農(nóng)產(chǎn)品供給過多、市場價格低于貸款成本時，農(nóng)場主可把手中農(nóng)產(chǎn)品交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，這些農(nóng)產(chǎn)品就作為聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品儲備而貯存起來。此外，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司也可以在市場上直接收購一部分過剩農(nóng)產(chǎn)品。②農(nóng)場主農(nóng)產(chǎn)品儲備計劃。1977年的谷物法和農(nóng)業(yè)法制定了一個為期4年的農(nóng)場主谷物儲備計劃，鼓勵農(nóng)場主把一部分谷物儲備起來，退出市場供應。該計劃規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司向農(nóng)場主提供儲存費和無追索貸款，而農(nóng)場主則以谷物為擔保，把谷物儲存在自己的農(nóng)場或商業(yè)性倉庫，并保證谷物質(zhì)量。一旦農(nóng)場主把谷物存入儲備，這些谷物就不得隨便出售，除非市場價格超過了儲備計劃規(guī)定的讓與價格。
2、需求方面就是擴大需求，具體措施如下：(1)擴展海外市場，擴大農(nóng)產(chǎn)品出口。1959年以前，美國還是一個農(nóng)產(chǎn)品進口國。但1997年農(nóng)業(yè)出口額己高達560億美元。美國擴大農(nóng)產(chǎn)品出口的具體措施有：①根據(jù)1954年美國國會通過的農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展和援助法(通常被稱為480號公法，1966年和1968年經(jīng)過修正之后，還被稱為糧食用于和平計劃)，向發(fā)展中國家按“優(yōu)惠銷售”和“饋贈”等方式輸出剩余農(nóng)產(chǎn)品。②實行出口補貼，以降低農(nóng)產(chǎn)品出口價格。美國的小麥、玉米、大豆、棉花等出口時都有政府的補貼。1985年“糧食保障法”規(guī)定，補貼10億美元用于增加美國谷物的出口，奪回美國在市場上的份額。③采取外幣銷售和易貨貿(mào)易，提供出口信貸保證。根據(jù)480號公法第一章“以外幣銷售”的規(guī)定，政府有權(quán)同“友好國家”商討和執(zhí)行以外幣銷售農(nóng)產(chǎn)品的協(xié)議，也可運送農(nóng)產(chǎn)品到海外作求援物資或進行易貨貿(mào)易。根據(jù)此方法，1988年美國輸送了15億美元的商品到海外。亞洲金融危機發(fā)生后，一些國家外匯緊缺，美農(nóng)業(yè)部決定分別向韓國及泰國等東盟六國各提供10億美元信貸保證，用于購買美國農(nóng)產(chǎn)品。①扶持建立不同產(chǎn)品的行業(yè)團體、協(xié)會，開發(fā)世界市常1953年，聯(lián)邦政府成立了農(nóng)產(chǎn)品外銷局，其最重要的工作就是開發(fā)市常為實現(xiàn)這一目標，農(nóng)產(chǎn)品外銷局極富創(chuàng)造性地與有關(guān)行業(yè)團體、協(xié)會合作，并給予財政援助，以充分調(diào)動其自己動手銷售農(nóng)產(chǎn)品的積極性。到1980年，與農(nóng)產(chǎn)品外銷局合作的各類團體、協(xié)會己達50個以上。⑤憑借其農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢，利用雙邊或多邊貿(mào)易談判，簽訂雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)議，頻頻向其它國家施壓，以期對方降低關(guān)稅。
(2)擴大國內(nèi)市場，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等高附加值工業(yè)。為擴大國內(nèi)需求，美國嘗試過許多計劃，如食品券計劃，婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計劃，學校早餐和午餐計劃，直接食品分配計劃等。1988年，這些計劃花費了212億美元，因為低收入家庭糧食需求的收入彈性較大，所有這些計劃都有助于提高對糧食的需求。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在美國經(jīng)濟中占有重要位置，創(chuàng)造了很多的就業(yè)機會。1935年的農(nóng)業(yè)調(diào)整法，規(guī)定用海關(guān)收入的30％來鼓勵使用剩余農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展加工工業(yè)，促進國內(nèi)消費和出口。1996年，美國用于食品消費的實際支出超過5000億美元，其中農(nóng)業(yè)價值僅占24％，加工、貯運、批發(fā)和其它服務環(huán)節(jié)所取得的農(nóng)產(chǎn)品附加值為76％。美國食品工業(yè)產(chǎn)值占其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的160％。
3、價格方面，美國政府長期實行對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持政策。因農(nóng)產(chǎn)品在大多數(shù)年份供過于求，尤其當市場需求萎縮時，問題更加突出，農(nóng)產(chǎn)品價格下跌，導致農(nóng)場主收入減少，并對整個經(jīng)濟社會造成不良后果。為克服市場競爭的盲目性，緩解農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾，美國政府從30年代起就對農(nóng)業(yè)進行干預和調(diào)節(jié)，其核心是農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策。農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策的主要手段，是將數(shù)量管理與財政補貼相結(jié)合，政府對主要農(nóng)產(chǎn)品都確定了以生產(chǎn)成本為基礎的目標價格，以便保證農(nóng)場主獲得比較穩(wěn)定的、可以與其他行業(yè)相比擬的利潤率，當市場價格低于目標價格時，政府向農(nóng)場主補貼兩者之間的差額。但政府的補貼是有條件的，凡是享受補貼的農(nóng)場主必須參加政府減耕計劃和水土保持計劃，減耕比例在不同時期各有不同規(guī)定，在1961年飼料和谷物計劃中，曾規(guī)定農(nóng)場主至少停耕可耕地面積總數(shù)的20％方可獲得好處。
(二)對于農(nóng)業(yè)的相對脆弱性，美國政府采取扶持的政策美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護政策的作用對象是廣大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，作用范圍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域。其根本目的就是要使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠擺脫因農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風險性對其基本利益所造成的威脅，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠獲得社會平均利潤率，從而保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性。其內(nèi)容主要包括如下幾個方面：1、農(nóng)業(yè)信貸優(yōu)惠。主要形式是所謂的“無追索權(quán)貸款”，即參與該項計劃的農(nóng)場主獲得的由農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品信貸公司(CCC)提供的一種擔保貸款。其基本作法是，為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本收入水平，政府事先制定出每單位農(nóng)產(chǎn)品的支持價格(即貸款率)，在農(nóng)產(chǎn)品收獲后的任何時間，生產(chǎn)者可將農(nóng)產(chǎn)品按支持價格抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司而取得該項貸款。之后，如果市場價格不能達到支持價格水平，信貸公司無權(quán)索回貸款，而當市場價格高于支持價格時，農(nóng)場主可自己在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品，然后再償還該項貸款的本息。一般來說，政府制定的支持價格等于或略高于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，且貸款利率遠低于商業(yè)貸款利率。所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可從此項計劃中以較低的成本(貸款利率)獲取高收益(市場價格高于支持價格)的機會。
2、儲存或緩沖庫存計劃。這是自1977年起實行的一種鼓勵農(nóng)民自己儲存農(nóng)產(chǎn)品的政策，其基本內(nèi)容是，政府付給農(nóng)民一定的儲存費用，由農(nóng)民儲存其產(chǎn)品，并對谷物等農(nóng)產(chǎn)品預先規(guī)定“釋放價格”和“號令價格”，當農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于釋放價格時，農(nóng)民不能隨便出售；當市場價格高于釋放價格而低于號令價格時，農(nóng)民就必須在一定時間內(nèi)出售其農(nóng)產(chǎn)品，并歸還無追索權(quán)貸款。這一計劃有3個方面的效果：(1)儲存費用的支付，使農(nóng)民獲利，并保護了農(nóng)民利益；(2)起到緩解政府庫存壓力的作用；(3)起到調(diào)節(jié)市場農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系、平抑市場物價的作用。
3、農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險是美國實施農(nóng)業(yè)保護的一種非常重要的手段和方式。為減輕自然災害給農(nóng)民可能造成的風險損失，美國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)提供大規(guī)模的保費補貼，從而使農(nóng)民能以較低的保費率普遍參加農(nóng)業(yè)保險。1990年修訂后的農(nóng)業(yè)法規(guī)定，凡參加聯(lián)邦農(nóng)作物保險的農(nóng)作物，在遇災害時可根據(jù)農(nóng)業(yè)保險的有關(guān)規(guī)定獲得較高的賠付，即使沒有參加保險的農(nóng)作物，遇災害時，也可獲得按規(guī)定產(chǎn)量的40％的賠償。
4、控制外國農(nóng)產(chǎn)品對本國市場的沖擊。為支持農(nóng)產(chǎn)品價格，在控制市場供應量方面、限制外國農(nóng)產(chǎn)品、特別是本國能生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的進口，以保護本國市常其主要措施有：(1)關(guān)稅和進口配額。本世紀20年代后，農(nóng)產(chǎn)品進口增加，出口減少，美國農(nóng)產(chǎn)品價格低落。1921年，國會通過了緊急關(guān)稅法，提高了小麥、玉米等的進口稅率。1922年又通過了福德尼麥坎伯法，對許多國外產(chǎn)品實行高關(guān)稅率。1934年起，美國同其它國家訂立貿(mào)易協(xié)定，實行互惠關(guān)稅，工業(yè)品關(guān)稅逐步下降，但農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅居高不下。1935年農(nóng)業(yè)調(diào)整計劃規(guī)定，有權(quán)對農(nóng)產(chǎn)品實行進口限額。依此條款，進入80年代后，對花生、食糖、煙草和某些奶制品實行進口限制。(2)非關(guān)稅和配額措施。為避免高關(guān)稅的磨擦，美國相對多地運用衛(wèi)生檢疫、商品包裝和標簽等措施宋限制進口。例如美國規(guī)定，任何國家或地區(qū)輸往美國的食品、飲料等都必須符合美國《聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法》，如進口貨物在食品藥物管理局檢驗時，不符合規(guī)定，海關(guān)有權(quán)扣留和銷毀，或按規(guī)定期限退回進口國。
二、美國農(nóng)業(yè)保護政策對我國的啟示
美國對農(nóng)業(yè)實行集約化、社會化和專業(yè)化經(jīng)營，其農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、科學技術(shù)推廣率、農(nóng)業(yè)投資收益率都很高，在這種情況下，美國政府仍然高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，針對農(nóng)業(yè)的具體特點制定行之有效的保護政策。相比之下農(nóng)業(yè)對我國的重要性有過之而無不及，且我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程與美國相比有比較人的差距，加入WTO，將對我國農(nóng)業(yè)造成一定的沖擊，因此我們通過借鑒美國農(nóng)業(yè)保護政策的一些做法并結(jié)合我國農(nóng)業(yè)的特點提出發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護農(nóng)民的幾點建議：1、重視推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進農(nóng)產(chǎn)品流通。美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷來以家庭農(nóng)為主，利用農(nóng)場主及其家庭勞動力組織生產(chǎn)與管理。但是，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)場規(guī)模的擴大，單靠農(nóng)場本身已無法兼顧農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的一切工作，于是在農(nóng)業(yè)各個領域內(nèi)出現(xiàn)了大批為農(nóng)業(yè)服務的各種組織和公司，把農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后所有環(huán)節(jié)組成一個有機整體，一般稱為農(nóng)業(yè)綜合體(美國叫“食物和纖維體系”)或叫農(nóng)業(yè)一體化，形成了社會化的服務體系。按商品經(jīng)濟規(guī)律組織農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和消費，采取多種形式，相互協(xié)調(diào)配合并有嚴格的立法和合同制度保證，使農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了工業(yè)化生產(chǎn)，通過生產(chǎn)合同和銷售合同實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的銷售；在美國，即使通過各級農(nóng)產(chǎn)品市場出售的產(chǎn)品，也是由各種代理商和批發(fā)商負責，農(nóng)場主直接銷售的僅占5％左右。在一體化條件下，家庭農(nóng)場通過農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和農(nóng)業(yè)供銷合作社簽訂生產(chǎn)合同和銷售合同被垂直地結(jié)合到農(nóng)業(yè)綜合體中去了，使家庭農(nóng)場實現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會化生產(chǎn)。
2、在農(nóng)產(chǎn)品價格方面，應堅持以市場機制為主導，充分發(fā)揮價值規(guī)律和競爭規(guī)律的作用。我國改革開放以來，農(nóng)業(yè)在市場化方面已取得顯著的進步，農(nóng)產(chǎn)品價格基本放開，價格形成逐步走向市場化。但另一方面，我國農(nóng)業(yè)市場體系還不健全，農(nóng)業(yè)內(nèi)部價格體系不合理，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”相對在拉大，有些地方仍在以直接或變相的行政手法管理農(nóng)業(yè)，有的農(nóng)民因市場信息不靈而無法進入市常這一切不利因素，導致市場機制調(diào)節(jié)我國農(nóng)產(chǎn)品供求和價格的作用尚未充分發(fā)揮。因此，我們必須加快農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟體制的建設，完善農(nóng)業(yè)市場體系，健全農(nóng)產(chǎn)品銷售的立法和規(guī)程，確保農(nóng)民獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的地位，并加強對農(nóng)民的宣傳和引導，提高他們經(jīng)營決策的意識和能力。
3、重視深化農(nóng)村金融體制改革，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。金融是市場經(jīng)濟的核心，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的多層次，要求既要有以農(nóng)村工商企業(yè)為服務對象的商業(yè)性金融機構(gòu)，也要有主要為農(nóng)戶服務的合作金融機構(gòu)，還要有支持農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、保證國家對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品收購的政策性金融機構(gòu)，以形成能夠為農(nóng)業(yè)和我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供及時有效服務的農(nóng)村金融體系。而深化農(nóng)村金融體制改革的重點是恢復農(nóng)村信用社的合作性質(zhì)，進一步增加政策性金融的服務功能，充分發(fā)揮國有商業(yè)銀行的主導作用。盡管中美兩國經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展階段各不相同，兩國農(nóng)村金融體制也存在著明顯的差異，但農(nóng)村金融對市場經(jīng)濟所起的核心作用，國外很多經(jīng)驗還是可以參考與借鑒的，例如美國的農(nóng)業(yè)信貸優(yōu)惠政策。
4、農(nóng)業(yè)保險。美國和西方其它國家的農(nóng)業(yè)保險普遍實行國家對農(nóng)保險提供保費補貼的農(nóng)業(yè)保險支持政策。我國的農(nóng)業(yè)保險仍然作為—種純粹的商業(yè)行為而未納入國家的政策支持體系。農(nóng)業(yè)保險由于其產(chǎn)業(yè)特點導致賠付率過高，經(jīng)營者普遍虧損、難以為繼，從而不得不大大縮小保險范圍、減少險種，造成目前我國農(nóng)業(yè)保險有名無實，形同虛設。而擴大保險范圍、增加保險險種無疑是政府支持農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)業(yè)的最有效的手段之一，所以改革我國的農(nóng)業(yè)保險制度，提高政府參與農(nóng)業(yè)保險的程度，是我國今后農(nóng)業(yè)保護的重要課題。
